IV SA/Wa 1127/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi Gminy G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: Minister, organ II instancji, organ odwoławczy) z [...] lutego 2016 r. Nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj..: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 13 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tj. Dz. U. z 2015r, poz. 1014 ze zm.), dalej jako "ustawa", po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014r. znak [...]. Stan sprawy przestawiał się następująco: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014r. Wojewoda [...] na podstawie art. 13 ust. 2-4 ustawy stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem [...] lipca 2000 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości, położonej w obrębie [...]., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] o pow. 0,3000 ha objętą księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...]. W uzasadnieniu podano, że wskazana działka stanowi własność Skarbu Państwa, w planie miejscowym na dzień [...] czerwca 2000r. miała przeznaczenie rolne i od ponad 30 lat była użytkowana rolniczo, obecnie przez dzierżawcę Zasobu Skarbu Państwa we władaniu Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w [...]. Sporna działka stanowi nieruchomość rolną, która nie została przekazana do dnia [...] czerwca 2000r. do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymując w mocy rozstrzygnięcie Wojewody [...] zwrócił uwagę, że nieruchomość musiała spełniać cztery warunki, aby mogła stać się własnością gminną. Po pierwsze nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa, po drugie nie znaleziono dowodów, aby została przekazana do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa lub Agencji Nieruchomości Rolnych. Po trzecie zaś w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] na dzień [...] czerwca 2000r. położona była na obszarze o przeznaczeniu rolnym. Ostatnia kwestia tj. kwalifikacja spornej działki jako nieruchomości rolnej w rozumieniu Kodeksu cywilnego została omówiona przez Ministra w ten sposób, że co prawda działka nr [...] w dokumentach zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...]. widniała jako droga, jednak w rzeczywistości co najmniej od lat 80. była użytkowana rolniczo. Spełniała zatem wymóg, aby traktować ją jako nieruchomość rolną w rozumieniu art. 46 ¹ K.c. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarga podnosi naruszenie art. 1 pkt 1 i art. 13 ust. 1 i 2 ustawy poprzez ich niewłaściwą interpretację w zakresie przesłanek komunalizacji gruntów rolnych oraz art. 77 w zw. z art. 7 i 80 k.p.a. poprzez nie podjęcie działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy oraz braku zebrania i rozpatrzenia materiału. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nie zostały spełnione trzy z wymaganych przesłanek do komunalizacji spornej działki. Mianowicie brak dowodów na okoliczność, że działka została przekazana do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa lub Agencji Nieruchomości Rolnych. Przede wszystkim jednak co prawda była przeznaczona w planie jako działka rolna, ale w ewidencji gruntów została zaklasyfikowana jako droga - dr. Ewidencja natomiast i dane z niej wynikające ma charakter wiążący dla organów administracji publicznej. Z kolei zgodnie z art. 46 ¹ K.c. nieruchomościami rolnymi są nieruchomości, które są i mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej. Działka nr [...] ma taki kształt (tj. typowy dla dróg) i trudno prowadzić na tej nieruchomości działalność wytwórczą w rolnictwie. Skarżący zwraca także uwagę, że Wojewoda w ogóle nie odniósł się do przesłanek przesadzających nabycie z mocy prawa spornej nieruchomości, jedynie przytoczył art. 13 ustawy. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy ma ustalenie, czy omawiana nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], o pow. 0,30 ha spełnia warunki z art. 13 ust. 2 ustawy. Przepis ten stanowi, iż nieruchomości rolne nieprzekazane do Zasobu ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3, lub nieprzekazane Agencji ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1, w terminie określonym w ust. 1, stają się z mocy prawa własnością gmin, w których są położone. Całościowa analiza przepisów ustawy prowadzi do wniosku, że pojęcie "nieruchomości rolnych" w rozumieniu wskazanego art. 13 ustawy należy rozumieć w taki sposób, jaki wynika z art. 1 pkt 1 ustawy. Jak stanowi owa norma ustawa reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa w odniesieniu do m. in. nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, z wyłączeniem gruntów znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych. Z kolei Kodeks cywilny, do którego odsyła ten przepis, w art. 46¹ K.c. stanowi, że nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Z przedstawionych regulacji prawnych wynika, że nieruchomościami rolnymi w rozumieniu ustawy są nieruchomości zdefiniowane w przepisach Kodeksu cywilnego i stosownie do art. 1 pkt 1 tej ustawy położone na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej. Tylko więc nieruchomości spełniające te warunki podlegają komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 13 powołanej ustawy. Kwestia przeznaczenia w planie miejscowym spornej działki nie może zostać skutecznie zakwestionowana. Jak ustalił organ w dacie [...] czerwca 2000r. w planie miejscowym, który utracił ważność z dniem [...] grudnia 2003r., działka nr [...] miała rolne przeznaczenie. Sporna pozostaje natomiast kwestia, czy działka stanowiła nieruchomość rolną w rozumieniu przepisów K.c. skoro w ewidencji gruntów i budynków była wykazana jako droga, a ponadto jej kształt wskazuje, że stanowić ona mogła drogę. Istota zatem rozstrzygnięcia wymaga analizy statusu nieruchomości wedle przeznaczenia w planie miejscowym oraz w ewidencji gruntów. W tym zakresie należy zauważyć niespójność, którą eksponuje skarga. Z jednej strony bowiem zapis ewidencji wskazuje, na nierolniczy charakter działki, natomiast plan miejscowy kwalifikuje jej przeznaczenie jako rolnicze. Spór zatem sprowadza się do tego czy przyznać bezwzględny priorytet zapisom w ewidencji gruntów i wobec powyższego stwierdzić, że działka ta nie miała charakteru rolniczego w rozumieniu k.c. Bezspornie zapisy widniejące w ewidencji gruntów są dowodem określonego stanu faktycznego i nie mogą być dowolnie czy to zignorowane czy zaakceptowane przez organ badający sprawę. Organ odwoławczy nie zakwestionował wynikającego z ewidencji gruntów przeznaczenia i zakwalifikowania tej nieruchomości jako użytku drogowego. Uznał jednakże, że pomimo, iż w ewidencji działka była drogą - w rzeczywistości była wykorzystywana rolniczo. Ustalony zatem stan faktyczny co do rzeczywistego użytkowania drogi uchylił w istocie moc wiążącą zapisu z ewidencji gruntów. Tymczasem w ocenie Sądu istota problemu winna zostać wyjaśniona w nieco inny sposób. Przede wszystkim ewidencja gruntów zawiera dane faktyczne określające rodzaj użytków wchodzących w skład danej nieruchomości i ma charakter wiążący dla organów państwowych. Jak stanowi przepis art. 21 prawa geodezyjnego i kartograficznego podstawą planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki państwowej i gospodarki gruntami powinny być dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych. Z ewidencji wynika, że działka stanowi drogę. Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. (Dz. U. z 2016r., poz. 1034) w § 68 podaje rodzaje użytków gruntowych, jakie obowiązują w ewidencji gruntów i w ust. 6 stanowi, ze zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa załącznik nr 6 do rozporządzenia. Użytek drogi został przewidziany dla gruntów zabudowanych i zurbanizowanych jako tereny komunikacyjne (§ 68 ust. 3 pkt 7a). Oznaczałoby, że droga jako użytek oznaczony "dr" może dotyczyć wyłącznie gruntów zabudowanych. Z kolei § 68 ust. 1 ustanawiający użytki rolne nie przewiduje w klasyfikacji użytku drogowego. Oznaczałoby, że tzw. droga polna przeznaczona pod obsługę działalności rolniczej i komunikująca działki gruntu o charakterze rolnym nie została przewidziana w ewidencji gruntów. W rozpatrywanej sprawie sporna działka pomimo, że nie leży w strefie gruntów zabudowanych i zurbanizowanych otrzymała w ewidencji gruntów kwalifikację "dr". Nie jest oczywiście rolą zarówno organu administracji, jak i sądu administracyjnego kwestionowanie poprawności wpisu w ewidencji gruntów niemniej w tej konkretnej sprawie należy dokonać wykładni regulacji prawnej użytku "dr" w powiązaniu z inną normą prawa, która znajduje zastosowanie w sprawie. Chodzi mianowicie o art. 46¹ K.c. Ustawa bowiem definiuje pojęcie nieruchomości rolnej w takim rozumieniu jaki wynika z tego przepisu, co oznacza, że uważa się za nieruchomość rolną taką nieruchomość, która jest lub może być wykorzystywana do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Wzmiankowana droga stanowi natomiast drogę polną umiejscowioną wśród działek rolnych, na których prowadzona jest produkcja rolnicza. Co prawda z pisma Wójta Gminy z [...] czerwca 2014r. wynika, ze sporna działka jako droga nie istnieje w terenie, jest zaorana. Niemniej nie jest możliwe dokonywanie ustaleń faktycznych mających znaczenie dla zastosowania normy prawa materialnego - wbrew zapisom wynikającym z ewidencji. Skoro w ewidencji działka widnieje jako droga, to jest drogą w rozumieniu prawnym dopóki taki użytek nie zostanie w zapisach zmieniony. Zasadnicze jest natomiast to, że droga ta służy produkcji rolniczej w ten sposób, że zapewnia skomunikowanie jedynie w celu dokonywania przemieszczenia urządzeń, maszyn rolniczych oraz osób fizycznych w celu wykonywania działalności wytwórczej w rolnictwie. Nie służy zatem do komunikacji terenów zabudowanych i zurbanizowanych. Stanowi drogę polną wyznaczoną wyłącznie do obsługi terenów rolnych. Ta funkcja powoduje, że pomimo, iż bezpośrednio nie jest dokonywana na niej uprawa rolna służy wyłącznie do obsługi użytków rolnych, na których jest prowadzona produkcja rolnicza. Z tych powodów pomimo, że zapis w ewidencji wskazuje formalnie na inny użytek – w tej konkretnej sprawie droga ta stanowi nieruchomość rolną w rozumieniu art. 46¹ K.c. W konsekwencji wystąpiły wszystkie przesłanki ustanowione w z art. 13 ust. 2 ustawy do stwierdzenia nabycia własności przez skarżącego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie.