IV SA/Wa 1127/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant ref. Agnieszka Szymańczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2019 r. sprawy ze skargi Asesora Prokuratury Rejonowej w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność uchwały w całości I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") uchwałą z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną uchwałą"), wydaną na podstawie art.9a ust.15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 2005 r. nr 180, poz.1493 z późn. zm.), dalej także "u.p.p.r" albo "ustawy", Rada Gminy P. (dalej "Rada") uchwaliła tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w P. oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. II. Pismem z dnia 2 kwietnia 2019 r. Asesor Prokuratury Rejonowej w W. (dalej "Prokurator") wniósł do tut. Sądu, na podstawie art. 8 § 1, 50 § 1, 53 § 2a w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę na uchwałę Rady, zarzucając temu aktowi istotne naruszenie przepisów art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i art. 88 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez bezzasadne zaniechanie opublikowania uchwały Rady Gminy P. z dnia [...] marca 2011 roku numer [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w P. oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, stanowiącej akt prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów utworzonych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego. W oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości. W uzasadnieniu w/w zarzutów wskazano w szczególności, co następuje: W dniu 31 marca 2011 roku, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym i art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, Rada podjęła uchwałę w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w P. oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Mocą niniejszej uchwały Rada określiła tryb i sposób powoływania i odwoływania członków oraz szczegółowe zasady funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego do spraw przeciwdziałania przemocy rodzinie. W § 6 ww. uchwały wskazano, iż wchodzi ona w życie z dniem jej podjęcia, co oznacza, że wejście w życie uchwały nastąpiło bez jej publicznego ogłoszenia, co w sposób oczywisty stanowi istotne naruszenie prawa, a w konsekwencji skutkuje koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości, albowiem zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wskazać należy, iż ww. uchwała stanowi akt prawa miejscowego albowiem jest to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. W przypadku uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zaskarżony akt prawa miejscowego winien więc zostać opublikowany w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od ogłoszenia, chyba, że w uchwale określono by dłuższy termin jej wejścia w życie. Brak takowej publikacji, co miało miejsce w przypadku zaskarżonej uchwały powoduje, że zasadnym jest wniosek o stwierdzenie jej nieważności w całości, albowiem fakt nieogłoszenia przedmiotowej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym skutkuje tym, że nie może ona wywołać skutków prawnych w niej określonych. Nadto, mając na względzie powyżej przywołany zarzut skutkujący koniecznością stwierdzenia nieważności niniejszej uchwały w całości, już tylko na marginesie przedmiotowej skargi należy podkreślić również i inne nieprawidłowości mające charakter istotnego naruszenia prawa występujące w treści zaskarżonej uchwały. W tym miejscu podnieść należy istotne naruszenie art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 3 pkt 4 ww. uchwały wśród przesłanek uprawniających do odwołania przed upływem kadencji członka Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego przesłanki w postaci skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe, która to przesłanka, z uwagi na brak wymogu niekaralności członka takiego zespołu, nie może zostać uznana za prawnie uzasadnioną. III. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 8 maja 2019 r., Rada wniosła o jej oddalenie, podnosząc iż w dniu [...] maja 2019 r. przyjęła uchwałę zmieniającą uchwałę zaskarżoną. W ramach powyższego dokonano zmiany m.in. § 6 zaskarżonej uchwały poprzez nadanie mu brzmienia, iż "Uchwała wchodzi w życie z dniem [...] marca 2011 roku i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]". Powyższe zmiany wyczerpują przedmiot skargi i sprawiają, iż staje się ona bezprzedmiotowa a tym samym zasługuje w całości na oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV. Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W odniesieniu do aktów wydawanych przez organy gmin przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), dalej "u.s.g.", stosownie do którego nieważna jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Do nieważność uchwały może prowadzić wyłącznie istotne naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez prokuratora, do czego był on uprawniony na mocy art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 177), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. W myśl art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator może wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. V. Szczegółowa kontrola legalności zaskarżonej uchwały Rady prowadzi do następujących wniosków: Przedmiotem regulacji zaskarżonej uchwały Rady, wskazanym w art.9a ust.15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, jest określenie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Skarga jest zasadna, albowiem przedmiotowa uchwała obarczona jest istotnym naruszeniem art. 42 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, co obligowało Sąd do stwierdzenia jej nieważności w całości na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a. Art. 9a ust.15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie stanowi, iż rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Zasadnicze znaczenie posiada fakt, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji jest też aktem z zakresu administracji publicznej. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty - nie są aktami prawa miejscowego; 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie. Niewątpliwie uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego. Należy zwrócić uwagę na charakter tego zespołu, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., co nie może wywoływać wątpliwości, że zawarte w tym podustawowym akcie wykonawczym normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto charakter powszechny na terenie gminy i wywoływać określone skutki prawne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1922/11, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. II SA/Ol 60/19, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Przepisy powołanej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 u.o.a.n.), zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Stosownie do art.13 pkt 2 u.o.a.n. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się: akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna (por. wyroki NSA z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 oraz z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała stanowi w § 6, że wchodzi w życie z dniem podjęcia. Niewykonanie przez Radę obowiązku ogłoszenia uchwały w stosownym publikatorze powoduje, że uchwała ta jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Naruszenie polegające na braku publikacji zaskarżonej uchwały stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości. Stanowczego podkreślenia wymaga całkowita prawna nieskuteczność podjętej przez Radę próby sanowania zaistniałego uchybienia zaskarżonej uchwały, polegającej na zmianie (uchwałą Rady z dnia [...] maja 2019 r.) brzemienia § 6 w taki sposób, iż miałby on wstecznie przewidywać wejście zaskarżonej uchwały w życie z dniem [...] marca 2011 r. oraz publikację uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Abstrahując już od faktu, iż znowelizowane brzmienie § 6 zaskarżonej uchwały w dalszym ciągu nie respektuje zasady, iż wejście aktu prawa w życie jest następstwem upływu przepisanego terminu od publikacji aktu (nowe brzmienie przewiduje w tym zakresie kolejność odwrotną), stwierdzić należy, iż intencją w/w nowelizacji było prawnie niedopuszczalne wywołanie retroaktywnych skutków prawnych, mających zachodzić przed wejściem nowelizacji w życie. Z uwagi na uwzględnienie zasadniczego, najdalej idącego zarzutu skargi, prowadzącego do wyeliminowania zaskarżonej uchwały w całości z obrotu prawnego, rozpatrywanie pozostałych zarzutów skargi stało się bezprzedmiotowe. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a.