IV SA/Wa 1128/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska – Baran, Sędziowie Sędzia WSA Marian Wolanin (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2011r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...]; 2. zasądza od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz skarżącego M. W. kwotę [...] (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...] Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym oraz decyzji o legalizacji i wykonania zbiorników wodnych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 r. o pozwoleniu wodnoprawnym na wykonanie zbiornika wodnego na działkach o nr ewid. [...], [...] i [...] położonych w obrębie geodezyjnym L., gmina D., i jednocześnie stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. o legalizacji oraz wykonania zbiorników wodnych na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w obrębie geodezyjnym L., gmina D.. Stwierdzenie nieważności powołanych decyzji nastąpiło z urzędu ze względu na ich niezgodność z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy D. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy w D. Nr [...] z dnia [...] października 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D., który obowiązuje na terenie lokalizacji działek objętych decyzjami Starosty. W odniesieniu do decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. wskazano, że Gmina D. przedstawiła swoje stanowisko w sprawie stwierdzając, że "zgodnie z §15 pkt 8 plan ustala możliwość realizacji na terenach użytków rolnych zbiorników retencyjnych. Według danych z ewidencji gruntów i budynków działki nr [...], [...] oraz część działki nr [...] stanowią użytki rolne - grunty orne VI klasy bonitacyjnej (RVI). Według danych z ewidencji gruntów i budynków działki nr [...] stanowią użytki rolne - grunty orne VI klasy bonitacyjnej. Część działki nr [...] wg danych ewidencyjnych jest lasem (LsV), oznaczonym na rysunku planu symbolem 13 ZL - lasy. Dla lasów plan nie przewiduje możliwości lokalizacji zbiorników wodnych. W związku z powyższym należy stwierdzić, iż przedmiotowa inwestycja jest zgodna z obowiązującym planem miejscowym, o ile będzie realizowana w granicach użytków rolnych i służyć będzie retencjonowaniu wód. Natomiast realizacja przedmiotowej inwestycji w granicach gruntów leśnych jest niezgodna z planem." Według oznaczeń planu działki o numerach [...] i [...], na których Starosta zalegalizował wykonanie dwóch stawów, znajdują się na terenach RZL tj. tereny zalesień - działki nr [...], [...] i część działki nr [...] (II RZL) oraz działki nr [...] i [...] (123 RZL), R tj. tereny rolnicze - działka nr [...] (I22R). W części B planu "ustalenia ogólne" w §15 "ustalenia z zakresu ochrony środowiska" plan ustala w pkt 7 - możliwość przeznaczenia gruntów rolnych klasy V lub VI do zalesienia, zgodnie z obowiązującymi przepisami odrębnymi, a w pkt 8 - możliwość realizacji na terenach użytków rolnych zbiorników retencyjnych. Część C planu zawiera "ustalenia szczegółowe dla poszczególnych jednostek planistycznych" według których: dla terenów oznaczonych RZL (§ 39) plan ustala przeznaczenie podstawowe - tereny zalesień. Jako przeznaczenie dopuszczalne ustala "tereny eksploatacji kopalin w granicach nie wymagających uzyskania zgody na przeznaczenie gruntu na cele nierolne. Warunki rozpoznawania i eksploatacji zgodnie z ustaleniami zawartymi w §36, który stanowi, że "rozpoznawanie i eksploatacja złóż kopalin, zgodnie z przepisami odrębnymi, na warunkach określonych w koncesji" (pkt 5), "dla działek zlokalizowanych na glebach V lub VI klasy bonitacyjnej w przypadku negatywnych wyników badań rozpoznawczych złoża dopuszcza się przeznaczenie na zalesienia lub realizację zbiorników wodnych" (pkt 6), "kierunek rekultywacji terenów poeksploatacyjnych - leśny, rolny lub wodny" (pkt 9). Według pkt 5 §39 - do czasu realizacji zalesienia teren pozostaje w dotychczasowym użytkowaniu, obowiązują odpowiednio ustalenia zawarte w §33 pkt 1, 3 , 4. Dla terenów rolniczych R (§33) plan ustala: przeznaczenie podstawowe - tereny rolnicze, zakaz realizacji zabudowy na terenach użytków zielonych, oznaczonych na rysunku planu symbolem graficznym, dopuszczalne przeznaczenie uzupełniające m.in. zbiorniki wodne, dopuszczalne przeznaczenie dla terenów rolnych na glebach V i VI klasy bonitacyjnej: zalesienia, tereny eksploatacji - warunki rozpoznawania i eksploatacji kopalin zgodnie z zapisami §36, z obowiązkiem leśnego lub wodnego kierunki rekultywacji. Analizując zgodność decyzji legalizującej zbiorniki wodne (stawy) z planem zagospodarowania przestrzennego nie można brać pod uwagę wyłącznie jego ustaleń ogólnych skoro, jak wskazano w §9 "na obszarze objętym niniejszą uchwałą wyodrębnia się tereny, będące przedmiotem przepisów ogólnych i szczegółowych dla których ustala się podstawowe przeznaczenie terenu." Zgodnie z powyższymi ustaleniami planu dla terenów rolniczych R - w omawianej sprawie dla działki nr [...] - grunty mogą być przeznaczone pod zbiornik wodny (w ramach "dopuszczalnego przeznaczenia uzupełniającego"), jak też pod zalesienia (w ramach "dopuszczalnego przeznaczenia"), bowiem posiadają VI klasę bonitacyjną. Natomiast działki nr [...], [...], [...] i [...] oraz część działki nr [...] znajdujące się, zgodnie z ustaleniami planu, na terenach RZL mogą być przeznaczone przede wszystkim pod zalesienia. W przypadku tych działek ich przeznaczenie pod zbiorniki wodne mogłoby być analizowane w sytuacji, gdyby były one wykonywane w ramach rekultywacji poeksploatacyjnej kopalin bądź też w przypadku negatywnych wyników badań rozpoznawczych złoża, jako że działki te są zlokalizowane na glebach VI klasy bonitacyjnej. Przepisy §39 planu, w odniesieniu do rozpoznawania i eksploatacji kopalin, odsyłają do §36. Natomiast zgodnie z §36 planu rozpoznawanie i eksploatacja złóż kopalin, zgodnie z przepisami odrębnymi, musi się odbywać na warunkach określonych w koncesji (pkt 5). W tej kwestii wymagane jest przeanalizowanie ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze. Stosownie do jej przepisów już samo rozpoznawanie złoża wymaga zatwierdzenia projektu prac geologicznych i uzyskania koncesji od właściwego organu. W przypadku kopalin pospolitych (piasku, żwiru) kompetencje takie posiada starosta. Z pisma z dnia [...] listopada 2010 r. Starosta [...] takiego postępowania administracyjnego nie prowadził. Zatem, w kontekście zapisów §36 pkt 6 planu nie można mówić o "negatywnych wynikach badań rozpoznawczych złoża", które umożliwiałyby przeznaczenie działek na terenie RZL pod zbiorniki wodne. Pozostaje więc, zgodnie z ustaleniami planu dla terenu RZL, na działkach znajdujących się na tym terenie wyłącznie realizacja zalesienia. Należy też mieć na uwadze przepis §39 pkt 5 planu "do czasu realizacji zalesienia teren pozostaje w dotychczasowym użytkowaniu, obowiązują odpowiednio ustalenia zawarte w §33 pkt 1, 3, 4". Wskazane przepisy nie obejmują pkt 2 §33, który zezwala na dopuszczalne przeznaczenie uzupełniające pod zbiorniki wodne. Załączona przez skarżącego opinia A. Z. nie zawiera stwierdzenia, że "na przedmiotowych działkach nie znajdują się złoża kopalin - żwiru". Biegły stwierdza bowiem, że "nie znajdują się udokumentowane złoża kopalin pospolitych oraz nie są ustanowione obszary i tereny górnicze, w obrębie których może odbywać się koncesjonowane wydobycie takich kopalin". Czym innym jest "brak złoża kopalin", a czym innym brak "udokumentowanego złoża". Opinia potwierdza natomiast, że materiał wydobyty z miejsca prac na omawianych działkach jest kopaliną. W odniesieniu do decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 r. wskazano, że własnością skarżącego są działki nr [...], [...] i [...]. Działki nr [...] i [...] zostały podzielone na działki nr [...] i [...] oraz [...] i [...]. Działki o numerach [...], [...] i [...] według oznaczeń planu znajdują się na terenach: - R tj. tereny rolnicze - działka nr [...] (I24R), -RZL tj. tereny zalesień-działki nr [...] i [...] (125 RZL). Grunty pod działką nr [...] mogą być przeznaczone pod zbiornik wodny (w ramach "dopuszczalnego przeznaczenia uzupełniającego"), jak też pod zalesienia (w ramach "dopuszczalnego przeznaczenia"), bowiem w części posiadają klasę bonitacyjną V i VI. Natomiast działki nr [...] i [...] znajdujące się, zgodnie z ustaleniami planu, na terenach RZL mogą być przeznaczone przede wszystkim pod zalesienia. W przypadku tych działek ich przeznaczenie pod zbiorniki wodne mogłoby być analizowane w sytuacji, gdyby były one wykonywane w ramach rekultywacji poeksploatacyjnej kopalin bądź też w przypadku negatywnych wyników badań rozpoznawczych złoża, jako że działki te są zlokalizowane w części na glebach V i VI klasy bonitacyjnej. W orzecznictwie sądowym przyjęte jest stanowisko, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa, przy czym nie chodzi o błędy wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zatem "rażący", to dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny. Ze względu na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, to zaistnienie przesłanki powodującej konieczność stwierdzenia nieważności musi być oczywiste. Stosownie do art. 125 pkt 2 Prawa wodnego pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a zaistnienie takiej sytuacji stanowi podstawę do odmowy wydania pozwolenia. Starosta wydając decyzję legalizującą urządzenie wodne (staw) wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego miał obowiązek dokonania oceny lokalizacji urządzenia również w odniesieniu do planu (art. 64a ust. 2). Ustalenia organu pierwszej instancji, jak i organu odwoławczego wskazują na rażące naruszenie prawa, tj. art. 125 pkt 2 i art. 64a ust. 2 Prawa wodnego oraz wskazanych przepisów planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. jako aktu prawa miejscowego. Obie decyzje Starosty przez istotne sprzeczności z przepisami prawa i naruszeniami przepisów prawa materialnego nie mogą zostać zaakceptowane jako akty wydane przez organ praworządnego państwa. Ich skutki prawne - możliwe naruszenie zasady ładu przestrzennego i reguł kształtowania praktyki przestrzennej oraz zasad i sposobu zagospodarowania terenu przez właścicieli nieruchomości, jak też możliwość wydania pozwolenia budowlanego niezgodnego z prawem (akta zawierają postanowienie organu budowlanego z dnia [...] września 2009 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zbiornika wodnego na działkach nr [...], [...] i [...]), nie pozwalają na pozostawienie ich w obrocie prawnym. Na marginesie należy wskazać na charakter zalegalizowanych zbiorników (stawów) i zgromadzonej w nich wody. Gdyby legalizacja zbiornika wodnego miała sankcjonować np. nielegalny pobór kopaliny ze złoża, to woda w wykonanym zbiorniku miałaby status wody stojącej, stosownie do art. 5 ust. 4 Prawa wodnego: "przepisy o wodach stojących stosuje się odpowiednio do wód znajdujących się w zagłębieniach terenu powstałych w wyniku działalności człowieka, niebędących stawami". Natomiast woda w stawie jest wodą zgromadzoną w urządzeniu wodnym. Przepisy Prawa wodnego przewidują inne regulacje co do zasad gospodarowania wodą w rozumieniu zasobu, a inne do wody znajdującej się w urządzeniach wodnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] maja 2011 r. M. W. zarzucił: naruszenie art. 125 pkt. 2 ustawy prawo wodne przez przyjęcie, iż wydane decyzje naruszają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania zaskarżonej decyzji co do możliwości budowania zbiorników wodnych na przedmiotowym terenie - w sytuacji gdy Starosta [...] posiadał wiedzę o prowadzonych na przedmiotowych działkach pracach, oraz gdy z opinii biegłego sądowego mgr inż. A. Z. wynika, iż przeprowadzone prace dokonane były zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i na terenie tym nie znajdują się złoża kopalin – żwiru; naruszenie art. 7 i art. 77 §1 kpa przez niepodjęcie wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niedokonanie w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że obie decyzje Starosty [...] nie pozostają w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy D.. Organ dysponował zarówno opinią Gminy D. jak również opinią sporządzoną przez planistę - mgr inż. architekta G. F., z których jednoznacznie wynika, że realizacja inwestycji jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który dopuszcza możliwość realizacji na terenach działek objętych decyzjami Starosty zbiorników wodnych. Starosta [...] wydając decyzje dotyczące przedmiotowych działek posiadał wiedzę o prowadzonych na ich terenie pracach. Powzięcie powyższej informacji nastąpiło na skutek przeprowadzonej przez Wyższy Urząd Górniczy kontroli. Strona skarżąca wskazywała, iż przed Sądem Rejonowym w Ł. II Wydziałem Karnym prowadzone było postępowanie w sprawie prowadzenia bez wymaganej koncesji eksploatacji kruszywa naturalnego na terenie przedmiotowych działek, które zakończyło się prawomocnym wyrokiem, uniewinniającym M. W.. Sporządzona w toku sprawy przez biegłego sądowego mgr inż. A. Z. opinia z kwietnia 2010 r. wskazywała, iż przeprowadzone na terenie powyższych działek prace dokonane zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a na działkach nie znajdują się złoża kopalin - żwiru. O istnieniu tej opinii wiedziały władze Starostwa [...] gdyż osoby prowadzące postępowanie administracyjne uczestniczyły w procesie karnym w charakterze świadków. Na wystosowane do Starostwa pismo z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie udzielenia odpowiedzi na temat prowadzenia w stosunku do osoby skarżącego postępowań związanych z przeznaczeniem działek na tereny eksploatacji kopalin bądź opiniowania w tym przedmiocie dokumentów - Starostwo winno udzielić odpowiedzi twierdzącej. Organ błędnie oparł skarżoną decyzję na rzekomym braku postępowań bądź opiniowania dokumentów związanych z ewentualnym przeznaczeniem przedmiotowych działek na eksploatację kopalin. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem wskazanych poniżej przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie nadzorcze zostało wszczęte wobec dwóch decyzji wydanych przez Starostę [...], których przedmiot w ujęciu materialnoprawnym jest zupełnie odrębny. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Starosta [...] udzielił pozwolenia wodnoprawnego, natomiast decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. dotyczy legalizacji i wykonania zbiorników wodnych. Ocena legalności dwóch odrębnych decyzji administracyjnych wydanych na odrębnych podstawach prawnych nie może być dokonywana w jednym postępowaniu administracyjnym kończącym się jedną decyzją organu nadzoru, ponieważ brak jest w tym względzie podstawy prawnej do połączenia tych spraw. Połączenie do wspólnej oceny odrębnych decyzji administracyjnych należy zatem uznać za naruszające art. 157 §2 w zw. z art. 156 i art. 158 kpa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy ze względu na pozbawienie skarżącego uzyskania odrębnych rozstrzygnięć nadzorczych i ich ewentualnego odrębnego kwestionowania w dalszym toku instancji. Stwierdzenie nieważności dwóch decyzji Starosty [...] ze względu na ich sprzeczność z planem miejscowym – w ocenie Sądu – jest przedwczesne. Jakkolwiek organ odwoławczy ma rację twierdząc, iż przy wydawaniu decyzji na podstawie ustawy Prawo wodne należy uwzględnić nie tylko ogólne ustalenia planu miejscowego, ale również ustalenia szczegółowe tego planu, to jednak oparcie oceny rażącego naruszenia przez Starostę [...] art. 64a ust. 2 oraz art. 125 pkt 2 ustawy Prawo wodne na sprzeczności jego decyzji z planem miejscowym nie jest prawidłowe. Rażące naruszenie prawa musi mieć m.in. charakter oczywistego naruszenia. Nie można jednak w okolicznościach niniejszej sprawy za oczywiste naruszenie uznać sytuacji, w której według §15 pkt 8 uchwały Rady Gminy w D. Nr [...] z dnia [...] października 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. plan ustala możliwość realizacji na terenach użytków rolnych zbiorników retencyjnych. Przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym wyznacza dopuszczalny sposób jego zagospodarowania, a zatem w konsekwencji sposób wykonywania praw przysługujących do tego teren, w tym przede wszystkim prawa własności. Określenie sposobu wykonywania prawa własności ustaleniami planu miejscowego – ze względu na konstytucyjną ochronę tego prawa - nie może mieć charakteru interpretacyjnego, lecz musi wynikać z jednoznacznych regulacji o charakterze normatywnym. Przeznaczenie dla terenów działek skarżącego zostało określone w planie miejscowym w części ogólnej (wskazany §15 planu) oraz w części szczegółowej (§33, §36 i §39 planu). W części ogólnej planu wskazano na dopuszczalność realizacji na użytkach rolnych zbiorników retencyjnych. Natomiast w części szczegółowej planu miejscowego powołanej przez organy orzekające wskazano na wodny kierunek rekultywacji, jak również na dopuszczalność lokalizowania zbiorników wodnych. Z literalnego zestawienia obu tych części nie wynika jednak, w jakiej relacji normatywnej mają pozostawać zapisy części szczegółowej planu miejscowego odnoszone do terenu obejmującego działki skarżącego wobec §15 tego planu, skoro w obu tych częściach posłużono się innymi pojęciami – w §15 wskazano na zbiorniki retencyjne, natomiast w §36 pkt 6 planu wskazano na zbiorniki wodne, a w §36 pkt 9 wskazano na m.in. wodny kierunek rekultywacji. Na wodny kierunek rekultywacji wskazano również w §33 pkt 3 lit. b planu miejscowego. Rozróżnienie w planie miejscowym, jako akcie prawa miejscowego mającego charakter normatywny determinujący sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, pojęcia "zbiorniki retencyjne" i "zbiorniki wodne" oraz "rekultywacja w kierunku wodnym" nie może być używane zamiennie, lecz musi mieć swój skutek normatywny, dlatego organy orzekające w niniejszej sprawie zobowiązane były do ustalenia tego skutku wobec działek gruntu skarżącego. Nie wyjaśnienie tej okoliczności przez organy orzekające stanowi naruszenie art. 7 i art. 80 kpa mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro w efekcie tego naruszenia organy orzekające uznały zaistnienie rażącego naruszenia przez Starostę [...] art. 64a ust. 2 oraz art. 125 pkt 2 ustawy Prawo wodne. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. W zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ orzekający oceni uwzględni konieczność prowadzenia odrębnych postępowań nadzorczych wobec decyzji Starosty [...] oraz oceni, czy ustalenia planu miejscowego obejmującego działki gruntu skarżącego w oczywisty sposób wykluczają dopuszczalność rozstrzygnięć zawartych w decyzjach Starosty [...] w rozumieniu art. 64a ust. 2 i art. 125 pkt 2 ustawy prawo wodne.