IV SA/Wa 1130/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi G. B., W. O., R. W. i S W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - IVSA/Wa1130/09 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Minister Środowiska działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 oraz w związku z art. 156§1 pkt 2 i art. 158§1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy - złożonych przez: Prokuratora Prokuratury Okręgowej w W. oraz adwokata A. K. działającego w imieniu stron: W. O., R. W., S. W. i G. B. - zakończonej decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], którą stwierdzono nieważność decyzji częściowej Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] przyznającej odszkodowanie w zakresie utraconych korzyści w związku ze stwierdzeniem wydania z naruszeniem prawa orzeczenia Nr [...] Ministra Leśnictwa z dnia [...] kwietnia 1948 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstw w części dotyczącej przedsiębiorstwa "T.", 1) uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w całości oraz 2) orzekł, co do istoty sprawy w ten sposób, że stwierdził z urzędu nieważność decyzji częściowej Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] przyznającej odszkodowanie w zakresie utraconych korzyści: A. B., W. O., R. W., S. W. i G. B., jako wydanej bez podstawy prawnej. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Pismem z dnia 29 października 2007 r. Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa, zwróciła się do Ministra Środowiska o rozważenie możliwości wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji częściowej Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] przyznającej odszkodowanie w zakresie utraconych korzyści, jako wydanej bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). W uzasadnieniu swego wystąpienia Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa wskazała, iż w jej ocenie decyzja przyznająca odszkodowanie została wydana bez podstawy prawnej, gdyż w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r. (Dz. U. Nr 170, poz. 1660) przepis art. 160 § 1 K.p.a. nie daje podstawy do dochodzenia roszczenia o odszkodowanie z tytułu utraconych korzyści w związku ze zdarzeniami powodującymi szkodę powstałą przed dniem 17 października 1997 r. Pismem z dnia 31 grudnia 2007 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w W., działając na podstawie art. 183 § 1 K.p.a., zgłosił udział w przedmiotowym postępowaniu. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Minister Środowiska stwierdził nieważność decyzji częściowej Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2004 r. przyznającej odszkodowanie w zakresie utraconych korzyści w związku ze stwierdzeniem wydania z naruszeniem prawa orzeczenia Nr [...] Ministra Leśnictwa z dnia [...] kwietnia 1948 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstw, w części dotyczącej przedsiębiorstwa "T.". Od wymienionej decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Prokurator Prokuratury Okręgowej w W. oraz pełnomocnik stron: W. O., R. W., S. W. i G. B., Prokurator Prokuratury Okręgowej w W. zaskarżonej decyzji zarzucił, iż nie wskazano w niej adresatów (stron) decyzji administracyjnej, jak również nie podano z czyjej inicjatywy (stron czy też z urzędu) postępowanie zostało wszczęte. Tym samym w ocenie Prokuratora Prokuratury Okręgowej doszło do naruszenia art. 107 § 1 i 3 K,p.a. oraz art. 157 § 2 K.p.a, Ponadto Prokurator podniósł, iż uzasadnienie przedmiotowej decyzji nie jest właściwe. Brak w nim bowiem wskazania przyczyn, z powodu których organ administracji publicznej orzekł, iż oceniana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa bądź bez podstawy prawnej, jak również odniesienia się do wydania już wcześniej w przedmiocie odszkodowania decyzji ostatecznej z dnia [...] lipca 2007 r., co może czynić zaskarżoną decyzję nieważną. Pełnomocnik działający w imieniu stron postępowania podniósł, iż nie można podzielić poglądu Ministra Środowiska, że kwestionowana decyzja częściowa została wydana bez podstawy prawnej. Wskazał także, iż w zaskarżonej decyzji Minister Środowiska nie odniósł się do argumentu zawartego w piśmie z dnia 27 grudnia 2007 r., iż nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji, w której istnieją wątpliwości interpretacyjne i różne możliwości wykładni przepisów. Nadto stwierdził, że brak wypłat czynszu dzierżawnego miał miejsce po dniu 17 października 1997 r., i stanowi samoistny element szkody powstałej po tej dacie i nie odnosi się do okresu sprzed wejścia w życie Konstytucji RP. Odszkodowanie za utracone korzyści zostało przyznane w tej sprawie również jedynie za okres po wejściu w życie Konstytucji RP. Powyższe stanowisko, pełnomocnik stron podtrzymał w piśmie z dnia 30 grudnia 2008 r. wskazując m.in., iż w niniejszej sprawie nie można przez pojecie szkody rozumieć tylko zdarzenia wywołującego szkodę tj. wadliwą decyzję administracyjną, ale również skutki w normalnym związku przyczynowo-skutkowym, który następuje w czasie po jej wydaniu, a ustalenie tej szkody następuje w dacie orzekania o odszkodowaniu. Rozpatrując ww. wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy organ podzielił zarzuty Prokuratora Prokuratury Okręgowej w W. dotyczące naruszenia decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2008 r. art. 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 157 § 2 K.p.a. Minister wskazał, że kwestionowana decyzja nie zawierała bardzo istotnego elementu, jakim jest oznaczenie strony i adresata decyzji, co stanowi rażące naruszenie przepisu art. 107 § 1 K.p.a., jak również wskazania z czyjej inicjatywy (stron czy też z urzędu) postępowanie zostało wszczęte. Organ naczelny uznał, że brak ten może być naprawiony przez wydanie nowej decyzji, która nie będzie zawierała tak istotnych błędów proceduralnych. Z uwagi na wskazane okoliczności organ stwierdził, że zasadnym jest uchylenie zaskarżonej decyzji. Jednocześnie stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 127 § 3 Kpa uchylając zaskarżoną decyzję w całości organ administracyjny orzekł co do istoty sprawy, uznając, iż istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji częściowej Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] przyznającej odszkodowanie w zakresie utraconych korzyści w związku ze stwierdzeniem wydania z naruszeniem prawa orzeczenia Nr [...] Ministra Leśnictwa z dnia [...] kwietnia 1948 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstw w części dotyczącej przedsiębiorstwa "T.". Organ administracyjny nie podzielił stanowiska stron: W. O., R. W., S. W. i G. B. reprezentowanych przez pełnomocnika adwokata A. K. przedstawionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz w piśmie z dnia 30 grudnia 2008 r. Minister Środowiska wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji, iż jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 12 września 2007 r. (sygn. akt: I CSK 220/07) "Do oceny odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody związane ze zdarzeniami, które miały miejsce przed dniem 17 października 1997 roku należy stosować przepisy art. 417-421 k.c, a także przepisy szczególne, o których stanowił art. 421 k.c, a przede wszystkim art. 153, 160 i 161 k.p.a. Wskazane przepisy należy stosować bez jakichkolwiek modyfikacji, gdyż skutki czasowe orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r. (dotyczącego niekonstytucyjności art. 418 k.c. i nadania nowego rozumienia art. 417 § 1 k.c), jak i orzeczenia z dnia 23 września 2003 r., K 20/02 (dotyczącego niekonstytucyjności art. 160 § 1 k.p.a. i art. 260 § 1 Ordynacji podatkowej w części ograniczającej odszkodowanie do rzeczywistej szkody) można odnieść jedynie do szkód powstałych po dniu 17 października 1997 r." Organ naczelny podkreślił, że w uzasadnieniu powołanego wyroku Sąd Najwyższy stwierdza wprost, że taki pogląd sformułował wyraźnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 września 2003 r. W ocenie Ministra Środowiska nie można podzielić stanowiska pełnomocnika skarżących zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż zachodzą w powyższym zakresie wątpliwości interpretacyjne odnośnie art. 160 k.p.a. oraz art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004 roku o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), który stanowił, iż: "do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 417, art. 419, art. 420, art. 4201, art. 4202 i art. 421 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz art. 153, art. 160 i art. 161 § 5 ustawy, o której mowa w art. 2, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy." Minister stwierdził, że w niniejszej sprawie art. 160 k.p.a. należało zastosować bez jakichkolwiek modyfikacji wynikających z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, gdyż szkoda powstała przed dniem 17 października 1997 r. Z konstrukcji art. 160 § 1 K.p.a. wynika, że zdarzeniem wyrządzającym szkodę jest wydanie decyzji, której nieważność następnie stwierdzono. Skoro stan prawny, który należało stosować przy wydaniu decyzji, ograniczał odszkodowanie do rzeczywistej szkody, brak było podstawy prawnej do przyznania odszkodowania za utracone korzyści. Minister podał w uzasadnieniu, że organ rozważał także możliwość stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z [...] grudnia 2004 roku jako rażąco naruszającej prawo, jednakże ostatecznie uznał, że została wydana bez podstawy prawnej, bowiem wkroczyła ona w sferę regulowaną przepisami prawa cywilnego -Na poparcie tego stanowiska Minister powołał orzeczenia NSA tj. wyrok z 12 maja 1995 roku, sygn. akt II S.A. 217/94 oraz wyrok z 8 listopada 1995 roku, sygn. akt I S.A. 1690/94. Minister Środowiska podkreślił, że art. 160 § 1 k.p.a., na który powołał się organ w decyzji z dnia [...] grudnia 2004 roku nie dawał podstawy do dochodzenia odszkodowania z tytułu utraconych korzyści w związku ze zdarzeniami powodującymi szkodę powstałymi przed 17 października 1997 roku, Art. 160 § 1 k.p.a. dawał stronie jedynie prawo do odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę. Wskazano, iż zdarzeniem wyrządzającym szkodę było wydanie decyzji naruszającej prawo. Zdaniem organu nie można przez zdarzenie wywołujące szkodę rozumieć również następstw tego zdarzenia występujących w czasie po zaistnieniu tego zdarzenia. Następstwa zdarzenia niewątpliwie będą zaś istotne dla ustalenia wysokości szkody. Jednocześnie Minister wskazał, że decyzja z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] dotyczyła przyznania odszkodowania za szkodę rzeczywistą poniesioną na skutek wydania z naruszeniem prawa orzeczenia Nr [...] Ministra Leśnictwa z dnia [...] kwietnia 1948 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstw w części dotyczącej przedsiębiorstwa"T.", zaś decyzja z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] odszkodowania w zakresie utraconych korzyści z powyższego tytułu. Powyższe decyzje nie były więc decyzjami w tej samej sprawie, gdyż inny jest zakres przyznanego nimi odszkodowania. W tych okolicznościach organ naczelny uznał, że należy stwierdzić nieważność decyzji częściowej Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] przyznającej odszkodowanie w zakresie utraconych korzyści: A. B., W. O., R. W., S. W. i G. B., jako wydanej bez podstawy prawnej. Na ww. decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga: W. O., R. W., S. W. i G. B. reprezentowanych przez adwokata A. K. W skardze zarzucono, iż kwestionowana decyzja wydana została z naruszeniem art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004 roku o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw poprzez błędną wykładnię zawartego w nim sformułowania "zdarzenia i stany prawne" z uwagi na przyjęcie, że na określony w tym przepisie stan prawny składa się wyłącznie jeden element, a mianowicie wadliwa decyzja pierwotna będąca źródłem szkody nie zaś jak powinno to zostać uznane dwa elementy tj. decyzja pierwotna oraz decyzja nadzorcza stwierdzająca nieważność tej decyzji, jako prejudykat otwierający możliwość dochodzenia przez skarżących odszkodowania. Strona skarżąca wskazała również na naruszenie art. 160 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że przepis ten należało zastosować bez jakichkolwiek modyfikacji wynikających z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003r., z uwagi na niewłaściwe przyjęcie, że szkoda powstała przed dniem 17 października 1997r. tj. przed datą wejścia w życie Konstytucji RP, zatem stan prawny, który należało zastosować przy wydaniu decyzji odszkodowawczej ograniczał odszkodowanie jedynie do szkody rzeczywistej. W odpowiedzi na skargi organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli określa art. 1 § 2 wspomnianej ustawy i jest nim zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na podstawie art. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, art. 160 k.p.a. został uchylony z dniem 1 września 2004 r. Jednakże z mocy art. 5 wymienionej ustawy stosuje się go nadal do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem jego uchylenia. Przez pojęcia "zdarzenia i stany prawne" należy, w stanie niniejszej sprawy rozumieć nabycie cech ostateczności przez decyzję wydaną z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. tj. orzeczenia Nr [...] Ministra Leśnictwa z dnia [...] kwietnia 1948 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstw w części dotyczącej przedsiębiorstwa "T.", Uchylenie art. 160 k.p.a. oznacza, że w sprawach uprzednio w nim uregulowanych stosuje się obecnie przepisy Kodeksu cywilnego, chyba, że szkoda powstała w wyniku wydania decyzji (decyzji nieważnej) przed dniem 1 września 2004 r. Jak słusznie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Środowiska Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 12 września 2007 r. (sygn. akt: I CSK 220/07) stwierdził, że "Do oceny odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody związane ze zdarzeniami, które miały miejsce przed dniem 17 października 1997 roku należy stosować przepisy art. 417-421 k.c, a także przepisy szczególne, o których stanowił art. 421 k.c, a przede wszystkim art. 153, 160 i 161 k.p.a. (ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa weszła w życie dnia 1 stycznia 1998 r.). Wskazane przepisy należy stosować bez jakichkolwiek modyfikacji, gdyż skutki czasowe orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r., SK 18/00, OTK-A 2001, nr 8, poz. 256 (dotyczącego niekonstytucyjności art. 418 k.c. i nadania nowego rozumienia art. 417 § 1 k.c), jak i orzeczenia z dnia 23 września 2003 r., K 20/02 OTK-A 2003, nr 7, poz. 76 (dotyczącego niekonstytucyjności art. 160 § 1 k.p.a. i art. 260 § 1 Ordynacji podatkowej w części ograniczającej odszkodowanie do rzeczywistej szkody) można odnieść jedynie do szkód powstałych po dniu 17 października 1997 r." Sąd Najwyższy stwierdza wprost, że taki pogląd sformułował wyraźnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 września 2003 r. Wobec jednoznaczności powołanego wyroku Sądu Najwyższego nie można podzielić stanowiska skarżących, iż zachodzą w powyższym zakresie wątpliwości interpretacyjne odnośnie art. 160 k.p.a. oraz art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004 roku o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), który stanowił, iż: "do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 417, art. 419, art. 420, art. 4201, art. 4202 i art. 421 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz art. 153, art. 160 i art. 161 § 5 ustawy, o której mowa w art. 2, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy." Sąd stwierdza, że prawidłowe jest stanowisko organu, iż w niniejszej sprawie art. 160 k.p.a. należało zastosować bez jakichkolwiek modyfikacji wynikających z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, gdyż szkoda powstała przed dniem 17 października 1997 r. Z konstrukcji art. 160 § 1 K.p.a. wynika, że zdarzeniem wyrządzającym szkodę jest wydanie decyzji, której nieważność następnie stwierdzono lub stwierdzono, że została wydana z naruszeniem prawa. Źródłem przyznanego tą decyzją odszkodowania za utracone po dacie 17 października 1997 r. korzyści jest orzeczenie nacjonalizacyjne, a nie jakiekolwiek inne zdarzenie. Skoro stan prawny, który należało stosować przy wydaniu decyzji, ograniczał odszkodowanie do rzeczywistej szkody, brak było podstawy prawnej do przyznania odszkodowania za utracone korzyści. W tej sytuacji za zasadne należy uznać stanowisko organu, że decyzja nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 roku została wydana bez podstawy prawnej, bowiem wkroczyła ona w materię regulowaną przepisami prawa cywilnego. Art. 160 § 1 k.p.a., na który powołano się w decyzji z dnia [...] grudnia 2004 roku nie dawał podstawy do dochodzenia odszkodowania z tytułu utraconych korzyści w związku ze zdarzeniami powodującymi szkodę powstałymi przed 17 października 1997 roku, Art. 160 § 1 k.p.a. dawał stronie jedynie prawo do odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba, że ponosiła ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie. Sąd nie ma też wątpliwości, że zdarzeniem wyrządzającym szkodę było wydanie orzeczenia naruszającego prawo nie zaś wydanie decyzji stwierdzającej wydania z naruszeniem prawa orzeczenia Nr [...] Ministra Leśnictwa z dnia [...] kwietnia 1948 r. Podobny pogląd wyraził również Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z 26 października 2005 r., sygn. akt III BZP 1/05 (OSNC 2006, nr 5, poz. 78) stwierdzając, iż zdarzeniem prawnym powodującym odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa z tytułu wydania niezgodnego z prawem orzeczenia jest uprawomocnienie się orzeczenia obarczonego taką cechą. Nie można więc przez zdarzenie wywołujące szkodę rozumieć również następstw tego zdarzenia występujących w czasie po zaistnieniu tego zdarzenia. Następstwa zdarzenia niewątpliwie będą zaś istotne dla ustalenia wysokości szkody. Należy także rozróżnić, że decyzja z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] dotyczyła przyznania odszkodowania za szkodę rzeczywistą poniesioną na skutek wydania z naruszeniem prawa orzeczenia Nr [...] Ministra Leśnictwa z dnia [...] kwietnia 1948 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa, zaś decyzja z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] odszkodowania w zakresie utraconych korzyści z powyższego tytułu. Powyższe decyzje nie były więc decyzjami w tej samej sprawie, gdyż inny jest zakres przyznanego nimi odszkodowania. Z tych względów na podstawie art. 151 p. p. s. a. orzeczono, jak w sentencji wyroku.