IV SA/Wa 1130/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta P. wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją nr [...], z dnia [...] stycznia 2015 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267), dalej k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2014 r. znak [...] stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych m. P. z dnia [...] listopada 1960 r., nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia (pkt 6) i stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych m. P. z dnia [...] listopada 1960 r., nr [...] w części dotyczącej odszkodowania (pkt 6). W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, że orzeczeniem z dnia [...] listopada 1960 r., nr [...], Prezydium Rady Narodowej m. P. orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w P. o powierzchni 292 m2, zapisanej w księdze wieczystej P., tom [...], wykaz [...], stanowiącej własność G. H. (pkt 6). Pismem z 1 marca 2011 r. T. H. i C. H. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej m. P. z dnia [...] listopada 1960 r., nr [...], w części dotyczącej punktu 6. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych m. P. z dnia [...] listopada 1960 r., nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia (pkt 6) i stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych m. P. z dnia [...] listopada 1960 r., nr [...] w części dotyczącej odszkodowania (pkt 6). Pismem z 10 czerwca 2014 r. Prezydent Miasta P. wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] maja 2014 r., uzasadniając swój wniosek tym, że zgromadzony materiał dowodowy nie wskazuje jednoznacznie, aby postępowanie jak i decyzja zostały skierowane do zmarłej osoby. Minister Infrastruktury i Rozwoju ponownie rozpatrując sprawę wskazał, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r. Nr 17, poz. 70), zatem w aspekcie zgodności z tymi przepisami oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania należy ocenić zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. W przedmiotowej sprawie celem wywłaszczenia była realizacja zakładowego domu mieszkalnego dla pracowników Fabryki [...] w P., który to cel wywłaszczenia był zgodny z zaświadczeniem lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] marca 1960 r., wydanym przez Wydział Architektury i Nadzoru Budowlanego Prezydium Rady Narodowej m. P. Ww. zaświadczenie o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] marca 1960 r. zostało wydane na postawie zarządzenia Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów i Prezesa Komitetu do Spraw Urbanistyki i Architektury z dnia 29 lipca 1957 r. (M.P. Nr 67, poz. 408). Tym samym Minister stwierdził, że przesłanka art. 3 ust. 1 ww, ustawy została spełniona. Dalej organ wskazał, że we wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z dnia 19 lipca 1960 r. wskazano, iż według księgi wieczystej P., tom [...] wykaz [...], nieruchomość zapisana pod nr [...] mapa [...], parcela nr [...],[...] stanowiła własność G. H. Ubiegającemu się o wywłaszczenie nie udało się ustalić miejsca zamieszkania G. H., w związku z tym nie wystąpiono do niego o dobrowolne odstąpienie nieruchomości na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. W tej sytuacji ubiegający się o wywłaszczenie na podstawie art. 6 ust. 4 był zwolniony z obowiązku przeprowadzenia rokowań, gdyż osoba właściciela oraz miejsce jego pobytu były nieznane, a ubiegający się o wywłaszczenie był uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości. Minister Infrastruktury i Rozwoju w zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2014 r. wskazał, że G. H. zmarł w dniu [...] maja 1959 r. Postanowienie spadkowe po G. H. zostało wydane w dniu [...] października 1996 r. sygn. akt I Ns [...]. Pismem z dnia 19 lipca 1960 r. nr [...] Fabryka [...] zwróciło się do Prezydium Rady Narodowej m. P. Urząd Spraw Wewnętrznych z wnioskiem o wywłaszczenie m.in. nieruchomości położonej w P. o powierzchni 292 m2, zapisanej w księdze wieczystej P., tom [...], wykaz [...], na rzecz nieznanego z miejsca pobytu G. H. Na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., na właściwym organie spoczywał obowiązek zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania. W myśl art. 16 ust. 2 osoby zainteresowane, których miejsce pobytu było nieznane, zawiadamiało się za pomocą obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń prezydium właściwej rady narodowej gromadzkiej (miejskiej, osiedla). W niniejszej sprawie zawiadomieniem z dnia 16 września 1960 r. Prezydium Rady Narodowej w P. poinformowało o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i terminie rozprawy wyznaczonej na dzień 14 października 1960 r. W zawiadomieniu jako właściciela nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej P., tom [...], wykaz [...] o powierzchni 292 m , wskazano nieznanego z miejsca pobytu G. H. Jednocześnie z odręcznej adnotacji umieszczonej na zawiadomieniu wynika, że zostało ono wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Wydział Spraw Wewnętrznych w P. w dniach 19 września 1960 r. do 10 października 1960 r. Z akt sprawy, w szczególności z treści orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia [...] listopada 1960 r. oraz z postanowienia Sądu Powiatowego dla m. P. z dnia [...] listopada 1961 r. sygn. akt [...] o zezwoleniu na złożenie do depozytu sądowego kwoty 12 000 zł dla nieznanego z miejsca pobytu G. H. wynika, że w postępowaniu wywłaszczeniowym nie brali udziału spadkobiercy zmarłego G. H. W aktach sprawy brak jest protokołu z rozprawy wywłaszczeniowo- odszkodowawczej, niemniej jednak rozprawa odbyła się 14 października 1960 r., co wynika z treści orzeczenia z dnia [...] listopada 1960 r. Orzeczeniem z dnia [...] listopada 1960 r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. P. orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w P. o powierzchni 292 m2, zapisanej w księdze wieczystej P., tom [...], wykaz [...], stanowiącej własność G. H. oraz orzekło o przyznaniu na jego rzecz odszkodowania w wysokości 12 000 zł (pkt 6). W oparciu o powyższe ustalenia faktyczne organ wskazał, że G. H. zmarł [...] maja 1959 r., tym samym w chwili wydania orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. P. Urząd Spraw Wewnętrznych z [...] listopada 1960 r. nie mógł być stroną postępowania, której odebrano własność i przyznano odszkodowanie. Organ administracji obowiązany był ustalić krąg następców prawnych osoby zmarłej, aby postępowanie o wywłaszczenie i przyznanie odszkodowania mogło toczyć się z ich udziałem. Niedopełnienie tego obowiązku spowodowało rażące naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z jej śmiercią. Skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej, która w chwili wydawania decyzji nie miała już przymiotu strony, stanowi rażące naruszenie prawa będące podstawą do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uwzględniając powyższe okoliczności organ uznał, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych m. P. z dnia [...] listopada w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości o powierzchni 292 m2 (pkt 6), zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów ówcześnie obowiązującego prawa. Na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jednakże zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Organ ustalił w oparciu o wypis z rejestru gruntów, że wywłaszczona nieruchomość odpowiada obecnie działkom ewidencyjnym nr [...] i [...], z obrębu S., arkusza mapy [...] i [...]. Działka ewidencyjna nr [...] jest w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej w S. Decyzją z [...] grudnia 1994 r., nr [...], Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Fabrykę [...] S.A. z siedzibą w P. z dniem [...] grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego m.in. przedmiotowej nieruchomości. Prawo to zostało przeniesione na Spółdzielnię Mieszkaniową Lokatorsko-Własnościową z siedzibą w S. (obecnie Spółdzielnia Mieszkaniowa w S.) na podstawie umowy sprzedaży prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawa własności budynków, zawartej w dniu [...] grudnia 1996 r. w formie aktu notarialnego, rep. [...]. Powyższe wskazuje, że w stosunku do działki ew. nr [...] powstały nieodwracalne skutki prawne. Natomiast, jak wynika z ustaleń organu, działka nr [...] stanowi fragment pasa drogowego ulicy [...], zgodnie z pismem Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia 13 września 2011 r. Uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] lipca 2001 r., ulica ta została zaliczona do kategorii dróg powiatowych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 260), drogi te ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na drogi: krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Na podstawie art. 2a tej ustawy, drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalony jest pogląd, iż przepis art. 2a ww. ustawy określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Z przepisu tego wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. A zatem z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przenoszeniu własności między podmiotami wymienionymi w art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii. Nadanie wywłaszczonej nieruchomości charakteru drogi publicznej, powoduje nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., bowiem powstaje zdarzenie prawne, którego organ administracji nie może cofnąć, znieść, odwrócić, działając w ramach przysługujących mu kompetencji. Minister Infrastruktury i Rozwoju uznał natomiast, że nie ma podstaw do stwierdzenia wydania orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. P. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] listopada 1960 r. z naruszeniem prawa w całości, gdyż w części dotyczącej ustalenia odszkodowania nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. wniósł Prezydent Miasta P. wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów: - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż zostały spełnione przesłanki rażącego naruszenia prawa, podczas gdy organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe dopełnił wszelkich formalnych wymogów związanych z prowadzonym przez siebie postępowaniem wywłaszczeniowym; - art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie tego, że potencjalni spadkobiercy strony postępowania wywłaszczeniowego, wbrew dyspozycji art. 19 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie zgłosili swojego uczestnictwa w postępowaniu wywłaszczeniowym; - art. 8 k.p.a. z uwagi na powyższe naruszenia, godzące w zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według przepisanej normy. Minister Infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) dalej "p.p.s.a.", uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej ma stwierdzić, że doszło nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna. Z akt wywłaszczeniowych dołączonych do akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wynika, że Przedsiębiorstwo Państwowe Fabryka [...] składając wniosek o wywłaszczenie nieruchomości z dnia 19 lipca 1960 r. podała, że adres właściciela nieruchomości położonej w P. o powierzchni 292 m2, zapisanej w księdze wieczystej P., tom [...], wykaz [...] jest nieznany. Również nie zwrócono się do właściciela tej nieruchomości G. H. celem przeprowadzenia pertraktacji w przedmiocie dobrowolnego odstąpienia nieruchomości z powodu braku adresu. Mimo braku adresu właściciela nieruchomości, zostało wszczęte w stosunku do niego postępowanie wywłaszczeniowe, zakończone orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...] listopada 1960 r., nr [...], o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w P. o powierzchni 292 m2, zapisanej w księdze wieczystej P., tom [...], wykaz [...], stanowiącej własność G. H. (pkt 6). Z postanowienia Sądu Rejonowego w B. Wydział Cywilny z dnia [...] października 1996 r. sygn. akt [...] wynika, że G. H. zmarł [...] maja 1959 r. w B. Powyższe wskazuje, że postępowanie wywłaszczeniowe zakończone orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...] listopada 1960 r. toczyło się wobec osoby zmarłej przed wszczęciem tego postępowania. Wobec tego bezspornym jest, że ww. orzeczenie wywłaszczeniowe została skierowana do osoby zmarłej. Sąd podziela stanowisko organu zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, że wydanie rozstrzygnięcia w stosunku do osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Status strony przysługujący osobie fizycznej wygasł bowiem z chwilą jej śmierci. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można prowadzić postępowań i wydawać orzeczeń. Skoro doszło do wydania rozstrzygnięcia w stosunku do osoby zmarłej należało przyjąć, że jest ono obarczone wadą nieważności i powinno być usunięte z obrotu prawnego, aby nie wywoływało skutków prawnych (por. wyroki NSA: z dnia 27 kwietnia 1983 r., sygn. akt II SA 261/83, LEX 10693; z dnia 14 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 2462/99, LEX 82653). Takie naruszenie prawa obligowało organ do jego uwzględnienia, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało, czy nie miało wpływu na wynik sprawy. Nie miało przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wywłaszczeniowe wiedział, że osoba będąca stroną postępowania nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał. Organ powinien w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania mieć aktualną wiedzę na temat kręgu podmiotów mających interes prawny w postępowaniu (art. 61 § 4 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a.). W tym miejscu wyjaśnić należy, że zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, zgodnie z którym prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie w takiej sytuacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06 Lex nr 505429, wyrok WSA z dnia 12 lipca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 2422/03 Lex nr 190564). Jest to uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Ażeby bowiem można było mówić o postępowaniu administracyjnym, musi istnieć organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia oraz strona, o prawach której organ orzeka w danym postępowaniu. Zgodnie natomiast z art. 28 k.p.a., status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Ponadto jak wynika z treści art. 30 § 1 k.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie zaś z art. 8 Kodeksu cywilnego, każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Zdolność ta kończy się z chwilą śmierci. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że G. H. zmarły [...] maja 1959 r., jako osoba niemająca zdolności prawnej nie mógł być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, a skoro tak to w stosunku do niego nie można było prowadzić postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego, ani skierować do niego podjętego rozstrzygnięcia. Orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...] listopada 1960 r. naruszało w sposób rażący przepisy art. 9 ust. 1 i 2 oraz art. 10 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Organ w zaskarżonej decyzji prawidłowo również wywiódł powstanie nieodwracalnych skutków prawnych w stosunku do wywłaszczonej nieruchomości i braku tych skutków w zakresie przyznanego odszkodowania. Wobec powyższego brak było podstaw do uznania zasadności zarzutów skargi. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.