IV SA/Wa 1131/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędzia WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 października 2016 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Środowiska (dalej także: organ) postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. (znak [...]) - zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Fundację [...] w [...] – po rozpatrzeniu odwołania tejże Fundacji od decyzji Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. - na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania. Stan sprawy jest następujący. Marszałek Województwa [...] prowadził postępowanie z wniosku [...] S.A. o zmianę decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w sprawie pozwolenia zintegrowanego dla instalacji spalania paliw [...] w [...]. Pismem z dnia 16 listopada 2015 r. Fundacja zgłosiła chęć udziału w tym postępowaniu na prawach strony w oparciu o art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353), dalej jako ustawa o.o.ś. Organ I instancji postanowieniem nr [...] po rozpatrzeniu tego wniosku – na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt k.p.a. – odmówił dopuszczenia do udziału organizacji ekologicznej na prawach strony w przedmiotowym postępowaniu. Jednocześnie organ prowadził postępowanie administracyjne w przedmiocie zmiany pozwolenia zintegrowanego i decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Minister Środowiska zmienił własną decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w sprawie pozwolenia zintegrowanego dla instalacji spalania paliw eksploatowanej przez [...] w [...]. Z kolei Fundacja złożyła zażalenie na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału na prawach strony. Minister Środowiska rozpoznając to zażalenie postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. ([...]) utrzymał w mocy odmowę dopuszczenia. Fundacja złożyła odwołanie od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. – zaskarżonym obecnie do WSA w Warszawie - na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność tego odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ zwrócił uwagę, że odwołanie przysługuje stronie postępowania. Organizacja społeczna, która nie jest stroną mogłaby wnieść odwołanie, jeżeli pozwoliłby na taką czynność konkretny przepis prawa. W świetle art. 185 ust. 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. -Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 672), dalej jako p.o.ś. postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego nie wymagało udziału społeczeństwa, a więc żadna organizacja ekologiczna nie mogła w nim uczestniczyć. Wydanie bowiem decyzji zmieniającej dotychczasowe pozwolenie nie dotyczyło istotnej zmiany instalacji. W tym miejscu organ przywołał obydwa postanowienia wydane w granicach niniejszej sprawy o odmowie dopuszczenia Fundacji do udziału w postępowaniu na prawach strony. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Fundacja [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zastosowanie art. 135 p.p.s.a. poprzez uchylenie wydanych w toku postępowania postanowień o odmowie dopuszczenia Fundacji do udziału na prawach stron, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarga zarzuca naruszenie następujących przepisów: 1. naruszenie art 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w konsekwencji dokonanie nieprawidłowego ustalenia, że postępowanie nie dotyczy istotnej zmiany instalacji; 2. naruszenie art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. p.o.ś, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że zmiana pozwolenia zintegrowanego dla elektrowni [...] nie dotyczy istotnej zmiany w instalacji, pomimo że dotyczy ono takiej zmiany sposobu funkcjonowania instalacji, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko; 3. naruszenie art. 218 pkt 2 p.o.ś., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego dla Elektrowni [...] nie wymagało udziału społeczeństwa, pomimo że dotyczyło istotnej zmiany instalacji; 4. naruszenie art. 44 ust. 2 ustawy o.o.ś. w zw. z art. 185 ust. 2a p.o.ś., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania złożonego przez organizację ekologiczną w postępowaniu dotyczącym istotnej zmiany instalacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) zwanej dalej p.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga jest zasadna, albowiem postanowienie będące przedmiotem skargi naruszyło przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Otóż jak stanowi art. 185 ust. 1 p.o.ś. co do zasady stronami postępowania o wydanie pozwolenia są prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. Niemniej z kolei art. 185 ust. 2a p.o.ś. przewiduje możliwość rozszerzenia kręgu stron postępowania o wydanie pozwolenia poprzez odesłanie do art. 44 ustawy o.o.ś. Przy czym norma ta wskazuje dokładnie rodzaj postępowań, w których może brać udział na prawach strony organizacja ekologiczna. Mianowicie w postępowaniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla nowo zbudowanej instalacji, o wydanie pozwolenia zintegrowanego z odstępstwem, o którym mowa w art. 204 ust. 2 lub w postępowaniu dotyczącym jego zmiany polegającej na udzieleniu takiego odstępstwa oraz w postępowaniu o wydanie decyzji o wydaniu lub zmianie pozwolenia zintegrowanego dotyczącej istotnej zmiany instalacji stosuje się przepisy art. 44 ustawy o.o.ś. ustawy. Jedynie w tych enumeratywnie wymienionych rodzajach postępowań możliwe będzie stosowanie art. 44 ustawy o.o.ś. i w konsekwencji udział organizacji ekologicznej w takim postępowaniu. Istota zatem sporu sprowadza się do oceny, czy prowadzone przez Marszałka Województwa [...] postępowanie jest postępowaniem w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego dotyczącej istotnej zmiany instalacji. Od kwalifikacji tego postępowania uzależnione jest zastosowanie normy art. 185 ust. 2 a p.o.ś. w zw. z art. 44 ust. 1 i 2 ustawy o.o.ś. i dopuszczalność wniesienia odwołania przez Fundację. Z powyższymi normami ściśle powiązany jest art. 218 p.o.ś., który stanowi, ze organ administracji zapewnia możliwość udziału społeczeństwa na zasadach i trybie określonych w ustawie o.o.ś, w postępowaniu, którego przedmiotem jest m.in. wydanie decyzji dotyczącej istotnej zmiany instalacji. Tym samym w razie zakwalifikowania postępowania jako dotyczącego istotnej zmiany instalacji na organie ciąży obowiązek zapewnienia udziału społeczeństwa. Społeczeństwo bowiem ma zagwarantowany udział w postępowaniach wymagających udziału społeczeństwa, a takowymi są postępowania w przedmiocie określenia uwarunkowań środowiskowych, w których przeprowadzana jest ocena oddziaływania na środowisko. W art. 29 ustawy o.o.ś. został w sposób generalny zagwarantowany udział społeczeństwa w sprawach, w których przepisy prawa materialnego taką możliwość przewidują. Uprawnienie to jest realizowane poprzez podawanie do publicznej informacji wyszczególnionych w przepisie czynności procesowych. Wskazane zatem przepisy przewidują w przypadku zmiany pozwolenia zintegrowanego dotyczącej istotnej zmiany zarówno udział społeczeństwa, jak i udział organizacji ekologicznej na prawach strony. Jak stanowi art. 3 pkt 7 p.o.ś. przez istotną zmianę instalacji rozumie się taką zmianę sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowę, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Zmiana instalacji ma dotyczyć sposobów funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowy. Pojęcie "rozbudowa" należałoby łączyć zarówno z podjęciem i przeprowadzeniem robót budowlanych, jak i doposażeniem pod względem technicznym (nowe urządzenia, uzupełnienie użytkowanych), zmianą wydajności wiążącą się ze zmianami konstrukcji. "Zmiana funkcjonowania" bez rozbudowy to zmiana polegająca np. na wydłużeniu czasu pracy instalacji, intensyfikacji sposobu jej wykorzystywania czy zmiana w organizacji funkcjonowania. Każda z tych zmian ma jednak znaczenie tylko o tyle, o ile skutkuje zmiana oddziaływania na środowisko (tak komentarz do p.o.ś. pod redakcją M. Górski, M. Pchałek, W. Radecki, J.Jerzmański, M. Bar, S. Urban, J.Jendrośka, Wydawnictwo C.H. Beck 2011, str. 65-66). Zatem organ oceniając czy organizacja ekologiczna może brać udział w tym postępowaniu na prawach strony winien po pierwsze ustalić oraz rozważyć w podjętym rozstrzygnięciu czy wnioskowana zmiana instalacji będzie miała charakter istotny w rozumieniu art. 3 pkt 7 p.o.ś. Od powyższego ustalenia zależy bowiem możliwość udziału organizacji ekologicznej w tym postępowaniu oraz skutecznego wniesienia odwołania. Tymczasem organ ograniczył swoje rozważania w kwestii fundamentalnej dla wyniku rozstrzygnięcia do stwierdzenia, że wydanie decyzji zmieniającej dotychczasowe pozwolenie nie dotyczyło istotnej zmiany instalacji. A dalej – przywołano wydane w toku sprawy postanowienia w przedmiocie odmowy dopuszczenia Fundacji do udziału w sprawie. Zdaniem Sądu organ nie poczynił ustaleń faktycznych mających znaczenie zasadnicze dla rozstrzygnięcia. Nie było wystarczające przy tym powołanie się na wydane już w sprawie postanowienia w kwestii przymiotu Fundacji w tym postępowaniu. Na tym etapie rozumowania konieczne jest stwierdzenie, że wydanie postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału organizacji ekologicznej (na podstawie art. 44 ust. 4 p.o.ś.) nie oznacza, że sprawa legitymacji ubiegającej się organizacji ekologicznej o udział w sprawie została już ostatecznie rozstrzygnięta i obecnie organ odwoławczy nie może ponownie oceniać sytuacji tej organizacji. Strona wnosząc bowiem odwołanie może podnosić nowe okoliczności prawne i faktyczne, które obecnie muszą zostać rozpatrzone. Co prawda przepisy k.p.a. nie zawierają analogicznego uregulowania jakie znajduje się w procedurze sądowej w art. 165 p.p.s.a.. Otóż zgodnie z przywołanym przepisem postanowienia sądowe niekończące postępowania, czyli regulujące kwestię wpadkową mogą być uchylane i zmieniane wskutek zmiany okoliczności faktycznych sprawy, chociażby były zaskarżone, a nawet prawomocne. W postępowaniu administracyjnym postanowienie wpadkowe, proceduralne – jak w postępowaniu sądowoadministarcyjnym - nie korzysta z przymiotu powagi rzeczy osądzonej. Tym samym przesądzenie wobec Fundacji o braku przymiotu na prawach strony nie powoduje automatycznie, że odwołanie złożone przez Fundację wskutek wyłącznie li tylko okoliczności i argumentów prawnych podniesionych w wydanych już w tym przedmiocie postanowieniach jest niedopuszczalne. Przepisy bowiem nie zabraniają ubiegającemu się podmiotowi o uzyskanie statusu strony ponownego wniosku o dopuszczenie go, jeżeli zostanie oparty na nowych, nie rozstrzyganych do tej pory przesłankach i okolicznościach faktycznych. Trzeba przyznać, że w niniejszej sprawie kwestie dotyczące indywidulanej sytuacji Fundacji mają wtórne znaczenie. Zasadniczą bowiem sprawą jest ustalenie, czy proponowana zmiana pozwolenia zintegrowanego nosi znamiona istotnej zmiany instalacji. Wymaga to oceny treści zmienianego pozwolenia zintegrowanego oraz zakresu zmian zaproponowanych przez inwestora i w konsekwencji wprowadzonych zapisów w decyzji zmieniającej owo pozwolenie w kontekście przesłanki materialnej tj. definicji ustawowej pojęcia "istotnej zmiany instalacji", rozumianej jak wywiedziono wyżej. Mianowice zadaniem organu w pierwszej kolejności było ustalenie w oparciu o zebrany materiał dowodowy w powiązaniu z wiedzą jaką posiada organ wyspecjalizowany czy zmiana pozwolenia zintegrowanego dokonana decyzją Marszałka miała charakter istotnej zmiany. Tymczasem organ skonkludował, że nie miała takiego charakteru, co wynika z ostatecznego postanowienia o odmowie dopuszczenia Fundacji do udziału. Przede wszystkim w ocenie Sądu w chwili wniesienia odwołania przez organizację ekologiczną w danym postępowaniu w oparciu o art. 44 ust. 2 ustawy o.o.ś. organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie na zasadach właściwych dla procedowania przez organ odwoławczy. Oznacza to, że stosuje art. 15 k.p.a. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Konsekwencją dwuinstancyjnego charakteru postępowania administracyjnego jest to, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie i merytorycznie w jej całokształcie. Jednak w pierwszej kolejności organ winien rozważyć, czy podmiot wnoszący odwołanie wykazuje swoją legitymację. Oznacza to konieczność rozpatrzenia wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Fundacja w swoim odwołaniu wskazała szereg naruszeń oraz okoliczności faktycznych, które miały wykazać, że zmiana pozwolenia zintegrowanego dotyczy takiego rodzaju zmian, które powodują istotną zmianę instalacji. Przy czym zmiany tej upatruje w intensyfikacji sposobu jej wykorzystywania. Odwołanie zatem podnosi te kwestie, które mają znaczenie dla skuteczności ubiegania się Fundacji w uczestniczeniu w omawianym postępowaniu. Tymczasem organ nie zawarł w tym zakresie żadnych rozważań, co w ocenie Sądu narusza przepisy proceduralne. Poza już wskazanym art. 15 k.p.a. doszło do naruszenia art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. Organ bowiem nie rozważył wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, decydujących o charakterze prowadzonego postępowania. Tym samym Sąd podzielił zarzuty skargi dotyczące naruszenia procedury uznając, że owo naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Jednocześnie niniejszy wyrok nie przesądza, że prowadzone postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego dotyczy istotnej zmiany instalacji. Ta kwestia zostanie bowiem rozstrzygnięta po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, co winno znaleźć odzwierciedlenie w sporządzeniu uzasadnienia spełniającego wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Co do naruszenia art. 3 pkt 7 p.o.ś. oraz art. 218 pkt 2 p.o.ś. to nie sposób odnieść się do tego argumentu, gdyż z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, aby przepisy te w ogóle były przez organ stosowane. Organ – wbrew obowiązkowi wynikającemu ze wskazanych wyżej reguł procesowych – nie odniósł się do zasadniczej kwestii tj. nie dokonał ustalenia stanu faktycznego i nie przedsięwziął procesu subsumpcji tego stanu faktycznego do normy wynikającej z art. 3 pkt 7 p.o.ś. w zw. z art. 185 ust. 2a p.o.ś. Tym samym ocena Sądu co do naruszenia art. 3 pkt 7 p.o.ś. byłaby przedwczesna na tym etapie postępowania administracyjnego. W pierwszej bowiem kolejności organ musi ustalić stan faktyczny sprawy, aby następnie wyjaśnić, czy zmiana pozwolenia może zostać zakwalifikowana jako istotna. W razie pozytywnej odpowiedzi na to zagadnienie znajdzie zastosowanie art. 44 ust. 2 ustawy o.o.ś. i konieczność zbadania terminowości odwołania Fundacji, wymogów dotyczących statusu Fundacji (art. 44 ust. 1 i 2 ustawy o.o.ś.), a w dalszej kolejności jego rozpatrzenia merytorycznego. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 c) p.p.s.a. skargę uwzględnił. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.