IV SA/Wa 1134/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), Protokolant ref. staż. Agnieszka Jastrzębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2016 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę Decyzją znak [...] z [...] grudnia 2015 r. Marszałek Województwa [...] (zwany dalej: Marszałek, organ I instancji), działając na postawie art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r., poz.469, zwana dalej: p.w.) oraz art. 105 ( prawidłowo 104 ) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwana dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. (zwany dalej: wnioskodawca, skarżący), orzekł o odmowie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, tj. na wprowadzanie oczyszczonych ścieków przemysłowych, zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska, pochodzących z terenu stacji demontażu pojazdów w [...], wylotem o średnicy 300 mm, do wód Potoku [...] w km 0+740. Uzasadniając organ I instancji podał, iż wnioskiem z 26 maja 2015 r. skarżący wystąpił do Marszałka o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód - na wprowadzanie do Potoku [...] ścieków przemysłowych (wód opadowych i roztopowych ) powstających na terenie stacji demontażu pojazdów wnioskodawcy. Do wniosku, zgodnie z wymogami art. 131 ust. 1, ust. 2 pkt 1 p.w., załączono "Operat wodnoprawny na szczególne korzystanie z wód – odprowadzanie do Potoku [...] ścieków przemysłowych powstających na terenie stacji demontażu pojazdów". Marszałek przytoczył treść art. 3 ust. 6 ustawy z 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. nr 25, poz. 202 ze zm. ) wyjaśniając, iż pojazd wycofany z eksploatacji stanowi odpad w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach. Zgodnie natomiast z definicją zawartą w art. 9 ust. 1 pkt 17 p.w., wody ociekowe z miejsc magazynowania i przyjmowania odpadów stanowią ścieki przemysłowe. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte [...] czerwca 2015 r., o czym organ poinformował społeczeństwo w trybie art. 127 ust. 6 p.w., nadto zawiadomił wnioskodawcę, Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] i Gminę [...]. W okresie przewidzianym do składania uwag i wniosków, zainteresowane strony, jak też inne osoby i jednostki nie wniosły żadnych uwag i zastrzeżeń co do możliwości udzielenia wnioskowanego pozwolenia. W toku prowadzonego postępowania organ ustalił, że na terenie, gdzie zlokalizowana jest przedmiotowa stacja demontażu pojazdów obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony Uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] maja 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Marszałek ustalił, że przedmiotowa stacja demontażu pojazdów położona jest na terenie oznaczonym wg miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego symbolem UW - tereny usługowo wytwórcze w jednostce planistycznej [...] oznaczonej symbolem B. Dalej podał, iż w § 150 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalono, że na terenie oznaczonym symbolem UW zakazuje się odprowadzania ścieków wytwarzanych na terenie do gruntu lub do wód powierzchniowych i gruntowych. Mając na uwadze przepisy art. 125 p.w. i ustalenia wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Marszałek zwrócił się do Gminy [...] o stosowne wyjaśnienie powyższego. W odpowiedzi Prezydent Miasta [...] poinformował, że zgodnie z § 150 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Nr [...] z [...] maja 2003 r., na terenach oznaczonych symbolami UW, UW-1 zakazuje się odprowadzania ścieków wytwarzanych na terenie do gruntu lub do wód powierzchniowych i gruntowych. Zaznaczył w związku z tym zapisem, że wprowadzanie oczyszczonych ścieków przemysłowych z terenu stacji demontażu pojazdów do Potoku [...] jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. W związku z regulacją art. 125 ust. 2 p.w., pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, zatem organ I instancji orzekł o odmowie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego we wnioskowanym zakresie. W odwołaniu złożonym na powołaną decyzję skarżący zanegował stanowisko Marszałka wynikające z decyzji. Wyjaśnił, że uprzednia decyzja Marszałka Województwa [...] z [...] lipca 2011 r. wydana została na czas określony do [...] czerwca 2015 r., nadto wnioskodawca przez cały okres od 2002 r. przestrzegał wydawanych zaleceń przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...]. Postawił także pytanie na jakiej podstawie wydano pozwolenie wodnoprawne w 2011 r., przy obowiązującym od 2003 r. planie zagospodarowania przestrzennego. Decyzją Nr [...] z [...] lutego 2016 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (zwany dalej: Prezes KZGW, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Uzasadniając podjętą decyzję, po przedstawieniu stanu sprawy organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 125 pkt 1-2 p.w., pozwolenie wodnoprawne, nie może naruszać: 1) planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza lub ustaleń warunków korzystania z wód regionu wodnego lub warunków korzystania z wód zlewni; 2) planu zarządzania ryzykiem powodziowym; 3) planu przeciwdziałania skutkom suszy; 4) krajowego programu ochrony wód morskich; 5) krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych; 6) miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy; 7) wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z odrębnych przepisów. Organ odwoławczy po przeanalizowaniu treści operatu wodnoprawnego, podzielił stanowisko Marszałka Województwa [...], według którego pozwolenie naruszałoby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla Miasta [...], przyjęty Uchwałą z [...] maja 2003 r. Dalej podał, że zgodnie z przedstawionym jako załącznik do operatu wodnoprawnego pismem z [...] kwietnia 2011 r., Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta [...], działka nr ew. [...] położona przy ul. [...] w [...], tj. nieruchomość na której zlokalizowana jest przedmiotowa stacja demontażu pojazdów, należy do terenów oznaczonych w miejscowym planie symbolem UW – tereny usługowo-wytwórcze. Szczegółowe warunki prowadzenia działalności na takich terenach określono w rozdziale 18, zgodnie z którym na terenach oznaczonych symbolem UW zakazuje się odprowadzania ścieków wytwarzanych na terenie gruntu, lub do wód powierzchniowych i gruntowych (§ 150 Uchwały). Jednocześnie wskazał, że w dniu przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w myśl § 194 ww. uchwały wszystkie inwestycje na terenie objętym ustaleniami planu, które zostały zrealizowane, rozpoczęte lub były realizowane w sposób niezgodny z jego ustaleniami, zostały uznane za przyjęte, jednak z zakazem dalszego zagospodarowania, zabudowy lub przeznaczenia niezgodnego z ustaleniami planu. Jak wyjaśnił organ w związku z powyższym zakład dysponujący pozwoleniem wodnoprawnym w dniu uchwalenia miejscowego planu mógł z niego korzystać nawet w przypadku, gdy naruszało ono zapisy tego planu. Jednakże po terminie wygaśnięcia przedmiotowego pozwolenia, np. z powodu upływu terminu jego obowiązywania niemożliwe byłoby wydanie nowej decyzji ustalającej takie same warunki pozwolenia, o ile nadal naruszałoby ono zapisy podjętej uchwały. Wówczas bowiem udzielenie wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego byłoby równoznaczne z wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 126 p.w., a w konsekwencji skutkowałoby koniecznością stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu odwołania organ odwoławczy stwierdził, że zakres niniejszego postępowania został nakreślony złożonym odwołaniem, a jego przedmiotem jest decyzja Marszałka z [...] grudnia 2015 r. W skardze złożonej na powołaną decyzję do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 2 p.w., 2) § 194 uchwały Nr [...] z [...] maja 2003 r. Rady Miasta [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] Skarżący podniósł, że w jego ocenie prezentowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji interpretacja przepisu § 194 uchwały Nr [...], jest nieprawidłowa, bo sprzeczna z celem tego przepisu polegającym zdaniem skarżącego na możliwości zachowania efektów i kontynuowania przedsięwzięć niezgodnych z ustaleniami przedmiotowego planu, a podjętych przed jego uchwaleniem. Według wykładni skarżącego: 1) podmiot, który przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] podjął na obszarze oznaczonym symbolem UW- tereny usługowo-wytwórcze działalność generującą powstanie ścieków oraz prowadził tę działalność w dacie uchwalenia owego planu i po tej dacie może odprowadzać te ścieki do wód lub do ziemi również po uchwaleniu wymienionego planu pod warunkiem uzyskania wymaganego przez art. 122 ust. 1 pkt 2 p.w. pozwolenia na takie odprowadzanie, 2) rzeczone pozwolenie mogło i może zostać udzielone również po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], ponieważ nie zachodzi przesłanka odmowy jego wydania wskazana w art. 126 pkt 1 p.w., tj. naruszenie przez projektowany sposób korzystania z wody ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a to dlatego, że ustalony w przepisie § 150 pkt 4 planu zakaz odprowadzania do gruntu lub do wód powierzchniowych i gruntowych ścieków wytworzonych na terenach oznaczonych symbolem UW- tereny usługowo-wytwórcze nie stosuje się na mocy przepisu § 194 wymienionego planu do odprowadzania do wód lub do ziemi ścieków generowanych przez działalność podjętą na powyższych terenach przed uchwaleniem tego planu, kontynuowaną w dacie jego uchwalenia i po tej dacie. W odpowiedzi na skargę Prezes KZGW wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Oceniając legalność zaskarżonych decyzji Sąd stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające prawu. Podstawą prawną do wydania zaskarżonej decyzji były przepisy art. 122 i następne prawa wodnego, zaś podstawą do odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego art. 126 p.w. Przesłanki odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego zawiera w art. 125 i art. 126 p.w. Zgodnie z treścią art. 126 p.w., wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli: 1) projektowany sposób korzystania z wody narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 125 pkt 1 i 2, lub nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 125 pkt 3; 2) projektowany sposób korzystania z wody dla celów energetyki wodnej nie zapewni wykorzystania potencjału hydroenergetycznego w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony. Są to obligatoryjne przyczyny odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego. W przepisie art. 125 p.w. określone zostały warunki, od których uzależnione jest wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Z treści tego przepisu wynika, że nie może ono naruszać: ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (pkt 2). W świetle ww. przytoczonych przepisów prawa – art. 126 ust. 1 w związku z art. 125 pkt 2 p.w. – wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli projektowany sposób korzystania z wody narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 125 pkt 1 i 2, tj. w rozpoznawanej sprawie jeżeli projektowany sposób korzystania z wody narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Orzekające w sprawie organy uznały, że działka nr [...] położona przy ul. [...] w [...], na której zlokalizowana jest stacja demontażu pojazdów, objęta jest ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z treści ww. aktu prawa miejscowego wynika, że działka ta znajdują się na terenie oznaczonym symbolem UW-tereny usługowo-wytwórcze. Z wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( § 150 uchwały) wynika, że na terenach oznaczonych symbolami UW, UW-1 zakazuje się (pkt 4 § 150) odprowadzania ścieków wytwarzanych na terenie do gruntu, lub do wód powierzchniowych i gruntowych. Poza powyższym przepisem, kluczowe znaczenie ma § 194 uchwały – stanowiący przepis przejściowy i stwierdzający, że wszystkie inwestycje na terenie objętym ustaleniami planu, które zostały zrealizowane, rozpoczęte lub były realizowane w sposób niezgodny z jego ustaleniami, zostały uznane za przyjęte, jednak z zakazem dalszego zagospodarowania, zabudowy lub przeznaczenia niezgodnego z ustaleniami planu. Zatem kluczowe znaczenie ma wykładnia § 194 uchwały, bowiem strona skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi własną wykładnię powołanego § 194 uchwały, stanowiącego przepis przejściowy. W przekonaniu Sądu słuszna i prawidłowa jest wykładnia § 194 uchwały dokonana przez organy, tym samym sąd w składzie orzekającym nie podziela stanowiska przedstawionego w skardze. W ocenie Sądu zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Jak wskazano wyżej zgodnie z postanowieniami planu działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem UW tereny usługowo-wytwórcze. Jak słusznie wywiódł organ odwoławczy szczegółowe warunki prowadzenia działalności na takich terenach określono w rozdziale 18, zgodnie z którym na terenach oznaczonych symbolem UW zakazuje się odprowadzania ścieków wytwarzanych na terenie gruntu, lub do wód powierzchniowych i gruntowych (§ 150 Uchwały). Zgodzić należy się także z dalszą interpretacją organów, iż po terminie wygaśnięcia pozwolenia np. z powodu upływu terminu jego obowiązywania, niemożliwe byłoby wydanie nowej decyzji ustalającej takie same warunki pozwolenia, o ile nadal naruszałoby ono zapisy podjętej uchwały. Nawiązując do zarzutów skargi i wykładni w niej zawartej odnośnie § 194 uchwały, niewątpliwie za niesporne należy uznać ustalenia, iż skarżąca rozpoczęła działalność jeszcze przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, okoliczność uchwalenia planu [...] maja 2003 r. i wejście jego w życie w dniu [...] lipca 2003 r. Niemniej zaznaczyć należy, że skarżący posiadał terminowe pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie ścieków przemysłowych do [...] czerwca 2015 r., wydane w 2011 r. Okoliczność przestrzegania wydawanych zaleceń przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych, czy udoskonalenie systemu oczyszczania nie może prowadzić do interpretacji § 194 uchwały, że bezwzględnie skarżąca miałaby otrzymać pozwolenie wodnoprawne pomimo § 150 uchwały tylko z tej przyczyny, że podjęła działalność przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu użycie w § 194 uchwały określenia cyt. "zostają uznane za przyjęte z zakazem dalszego zagospodarowania", oznacza interpretację przyjętą przez organy. Przepis art. 125 pkt 2 p.w. jednoznacznie stanowi, że pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Sąd uznał, że organy obu instancji w sposób wystarczający uzasadniły wydane decyzje w niniejszym postępowaniu. Także wykładnia przytoczonych wyżej zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z treścią przepisu art. 125 pkt 2 w związku z art. 126 pkt 1 p.w., jest prawidłowa. Zatem decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego jest zgodna z prawem. Ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest jedną z ustaw ograniczających własność, o których mowa w powyższym przepisie Konstytucji. Plan miejscowy na mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego i zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mogą zawierać postanowienia oparte na nakazach, zakazach, dopuszczeniach i ograniczeniach w zagospodarowaniu terenów w zakresie określonym w § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rozpatrywanej sprawie ustalenia ograniczające są precyzyjne, konkretnie określone, zawężające pole interpretacji. W nawiązaniu do argumentu skargi, iż uprzednio organy w 2011 r. zajęły inne stanowisko w zakresie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego udzielając go do [...] czerwca 2015 r., wyjaśnić należy że jest to zarzut nieuprawniony, bowiem przedmiotem wszczętego postępowania był wniosek z [...] maja 2015 r. i w takim zakresie został rozpoznany. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.