IV SA/Wa 1134/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) asesor WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 18 lipca 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy M. z [...] grudnia 2018 r. nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz M. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez M. S. (dalej "Skarżącego") na postanowienie Wójta Gminy M. (dalej "Wójta") z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości – utrzymało postanowienie Wójta w mocy. II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez SKO w/w postanowienia, przedstawia się następująco: 1. Wnioskiem z dnia 19 listopada 2018 r. Skarżący zwrócił się do Wójta o rozgraniczenie: 1) nieruchomości ozn. jako dz. nr [...] i [...] położonych w miejscowości B. gm. M., stanowiących własność Skarżącego, z 2) nieruchomościami oznaczonymi jako dz. nr [...] i [...] położonymi w miejscowości B. gm. M., stanowiącymi własność T. L. (dalej wszystkie w/w nieruchomości jako "przedmiotowe nieruchomości"). 2. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r., wydanym na podstawie art.61a § 1 k.p.a., Wójt odmówił wszczęcia żądanego postępowania, stwierdzając iż przedmiotowe zostały rozgraniczone postanowieniem Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] kwietnia 1996 r., sygn. akt [...] (dalej także "postanowieniem SR (z 1996 r.)" 3. Skarżący wniósł zażalenie na postanowienie Wójta, kwestionując założenie, iż dokonanie w przeszłości rozgraniczenia nieruchomości przez sąd powszechny uniemożliwia w każdym przypadku, tj. bez uwzględnienia specyfiki danego stanu faktycznego (tj. na przykład w przypadku niewykonalności orzeczenia sądu powszechnego, jak ma to miejsce w sprawie) wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego przed organem administracji. III. Utrzymując w mocy postanowienie Wójta, SKO wskazało w szczególności, co następuje: (i) Stosownie do art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Oznacza to, że złożenie wniosku przez stronę co do zasady wszczyna postępowanie w danej sprawie. Odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić jedynie wtedy, gdy wszczęcie to jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Odmowa taka następuje w drodze postanowienia, zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Oprócz przeszkód o charakterze podmiotowym alternatywną przesłankę do wydania postanowienia w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. mogą stanowić inne uzasadnione przyczyny, uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w kodeksie skonkretyzowane. Należy jednakże rozumieć przez nie sytuacje, które w sposób oczywisty, jednoznaczny, przy pierwszym zestawieniu stanu faktycznego (zakresu żądania zawartego we wniosku) i obowiązującego stanu prawnego stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy (litis pendentis) albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie (res iudicata) lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnoprawnym. (ii) W niniejszej sprawie postanowieniem SR z 1996 r. dokonano rozgraniczenia nieruchomości stanowiących przedmiot wniosku. Postanowienie to jest prawomocne, co oznacza, że - stosownie do art. 365 § 1 k.p.c. - wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy administracji publicznej. Tym samym również organy administracji publicznej, a zatem i zarówno Wójt M., jak i SKO związane są tym, co zostało w postanowieniu sądu ustalone. Powyższe stwierdzenie wyczerpuje zatem przesłankę z art. 61 a § 1 k.p.a., że wówczas gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W sprawie o rozgraniczenie nieruchomości, w której przebieg granic ustalił wcześniej sąd cywilny, organ administracji nie może inaczej ustalić przebiegu tych granic. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2014 r. sygn. IV SA/Wa 885/14, LEX nr 1562905 wskazał: "Jeżeli doszło już do uregulowania, orzeczeniem sądu powszechnego, granicy między działkami, wyłączona jest możliwość ustalenia w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym innego przebiegu granicy, niż ustalono to w orzeczeniu sądu powszechnego.". Fakt, iż postanowienie Sądu Rejonowego zawiera błędy uniemożliwiające naniesienie punktów granicznych oraz nieprawidłowości w sporządzonej dokumentacji geodezyjnej nie mają wpływu na rozstrzygnięcie organu administracji, bowiem postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nie odnosi się do meritum, a jedynie stwierdza niemożność prowadzenia postępowania z przyczyn przedmiotowych. IV. Pismem z dnia 12 kwietnia 2019 r. Skarżący wniósł do tut. Sądu skargę na postanowienie SKO, zarzucając mu naruszenie przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz art. 61a k.p.a., poprzez nieprawidłowe ustalenie, iż postanowienie SR z 1996 r., pomimo wadliwie sporządzonej opinii biegłego uniemożliwiającej naniesienie punktów w terenie, ostatecznie i definitywnie przesądza o niemożliwości ponownego wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie, podczas gdy przedłożone przez Skarżącego dowody potwierdzają, że przeprowadzenie rozgraniczenia w kształcie opisanym w postanowienie SR nie jest możliwe do przeprowadzenia, co ewidentnie miało wpływ na wynik wydanego rozstrzygnięcia Uzasadniając w/w zarzut, Skarżący podniósł w szczególności, co następuje: (i) Konieczność ponownego rozgraniczenia nieruchomości wskazanych we wniosku wynika z faktu, iż wyznaczenie w terenie punktów granicznych na podstawie postanowienia SR z 1996 r. nie jest możliwe. Skarżący podjął taką próbę, niemniej zakończyła się ona niepowodzeniem z uwagi na wadliwość dokumentacji geodezyjnej, sporządzonej na potrzeby w/w postępowania sądowego. Wadliwość tę, polegającą na braku protokołu rozgraniczeniowego, a także braku możliwości transformacji współrzędnych z operatu [...], potwierdza "Opinia techniczna" przedłożona do akt postępowania. Okoliczności te skutkują brakiem możliwości naniesienia punktów granicznych w terenie, co uniemożliwia ustalenie przebiegu spornej granicy. Kwestie te winny były być uwzględnione przez organy przy ocenie dopuszczalności wszczęcia ponownego postępowania rozgraniczeniowego. (ii) Nie istnieje również prawna możliwość wzruszenia postanowienia SR, albowiem nie zachodzą ku temu warunki przewidziane w przepisach postępowania cywilnego, a nadto od wydania orzeczenia upłynęło 10 lat. Okoliczność ta została potwierdzona postanowieniem Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] stycznia 2019 roku, znajdującym się w aktach sprawy. (iii) W postanowieniu z dnia [...] marca 2002 r., sygn. akt [...] Sąd Najwyższy sformułował pogląd, że ustalenie stanu prawnego granicy nieruchomości i jej utrwalenie w terenie nie eliminuje na przyszłość sporów między właścicielami sąsiednich gruntów co do przebiegu granicy. Jak stwierdza Sąd Najwyższy w uzasadnieniu, wcześniej wydane postanowienie o rozgraniczeniu, ze swego charakteru będące postanowieniem ustalającym, przesądza tylko o stanie prawnym granicy dzielącej sąsiednie nieruchomości w dacie jego wydania go. Co do zasady zatem judykatura nie wyklucza ponownego prowadzenia postępowania administracyjnego o rozgraniczenie nieruchomości. Warunkuje to jednak obiektywnymi przyczynami, które w niniejszym stanie faktycznym zachodzą. V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej w piśmie z dnia 16 maja 2019 r., SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1066 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art.3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art.120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skargę należało uwzględnić, albowiem zarówno zaskarżone postanowienie SKO, jak i utrzymane nim w mocy postanowienie Wójta wydano z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7 i 77 § 1 w związku z art.61a § 1 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedwcześnie bowiem przyjęły organy obu instancji, iż wszczęciu z wniosku Skarżącego postępowania o rozgraniczenie przedmiotowych nieruchomości stoi automatycznie na przeszkodzie fakt funkcjonowania w obrocie prawnym postanowienia SR z 1996 r., rozgraniczającego te nieruchomości. VII. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia prowadzi do następujących wniosków: 1. Orzekające w sprawie organy obu instancji odmówiły, w trybie uregulowanym w art.61a § 1 k.p.a., wszczęcia na wniosek Skarżącego postępowania o rozgraniczenie wskazanych w tym wniosku nieruchomości w trybie i na zasadach określonych w art.29 i nast. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 z późn. zm. - dalej zwana "p.g.k."), stwierdzając przeszkodę do wszczęcia takiego postępowania w postaci pozostawania w obiegu prawnym orzeczenia sądu powszechnego, którym w/w nieruchomości zostały już rozgraniczone. Stanowisko to uznać należy za przedwczesne. 2. Szczegółowy tryb i zasady rozgraniczania nieruchomości regulują przepisy rozdziału p.g.k. oraz przepisy rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. z dnia 20 maja 1999 r.). Cel i zakres postępowania o rozgraniczenie nieruchomości definiuje art.29 p.g.k. Stosownie do art.29 ust.1 p.g.k. rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. (ust.2) Rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami. (ust.3) Rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz, w wypadkach określonych w ustawie, sądy. Jak trafnie wskazano w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 156/18, publ. LEX "Sprawa o rozgraniczenie nieruchomości niezależnie od tego czy jest rozstrzygana na drodze administracyjnej, czy też na drodze sądowej w postępowaniu cywilnym ma jednolity przedmiot oraz istotę. Jest to sprawa o wiążące ustalenie przebiegu granic gruntów, które nie zostały ustalone, albo które zostały ustalone, lecz stały się sporne (art. 153 k.c.).". Niezależnie od tego, w jakim trybie nastąpiło rozgraniczenie - w drodze decyzji administracyjnej (art. 33 ust. 1 p.g.k.), jak i w sądowym postępowaniu nieprocesowym (art. 34 ust. 3 p.g.k.) oraz procesowym (art. 36 p.g.k..) - podlega ono ujawnieniu w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów i budynków (art. 37 ust. 2 p.g.k.). Jakkolwiek generalny kierunek rozumowania organów jest słuszny, tj. co do zasady przeprowadzenie przez organ ponownego postępowania rozgraniczeniowego w stosunku do nieruchomości, które zostały już rozgraniczone stosownym orzeczeniem sądu powszechnego, byłoby naruszeniem stanu res iudicata. Jak jednakże można wywieść z przywołanego w skardze postanowienia SN z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt IV CKN 809/00, publ. LEX, nie jest to zasada bezwzględna w tym sensie, że dopuszczalne jest rozgraniczenie tych samych nieruchomości w sytuacji wystąpienia po pierwszym rozgraniczeniu takich zdarzeń, w świetle których pierwsze rozgraniczenie stało się w całości lub w części nieaktualne. Jak zatem stwierdził SN "Ustalenie stanu prawnego granicy nieruchomości i jej utrwalenie w terenie nie eliminuje na przyszłość sporów między właścicielami sąsiednich gruntów co do przebiegu granicy. Szereg zdarzeń o charakterze faktycznym może bowiem sprawić, że stan władania gruntami różni się od tytułu prawnego do tego władania. Długotrwałe faktyczne władanie przygranicznym pasem gruntu, mające cechy posiadania samoistnego, prowadzi bowiem do zasiedzenia, a tym samym do zmiany stanu prawnego granicy, usunięcie zaś lub zniszczenie znaków granicznych może stanowić przeszkodę określenia przebiegu granicy w terenie.". Oznacza to, iż pomimo tego, iż z formalnego punktu widzenia drugie postępowanie rozgraniczeniowe będzie dotyczyło rozgraniczenia tych samych nieruchomości, które były przedmiotem postępowania wcześniejszego, to jednakże nie dojdzie tu do subsumcji przepisów o rozgraniczeniu do tego samego stanu faktycznego a do stanu zmienionego, co wyklucza możliwość pogwałcenia stanu rzeczy osądzonej. 3. Bezspornym jest, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiła sytuacja ściśle odpowiadająca sytuacji, o której mowa powyżej, albowiem Skarżący nie wywodzi, iż po wydaniu postanowienia SR z 1996 r. wystąpiły nowe okoliczności faktyczne, wywołujące dezaktualizację dokonanego tą drogą rozgraniczenia nieruchomości, tj. dezaktualizację ustalonego przez SR przebiegu granicy. W ocenie tut. Sądu jednakże za sytuację w istotny sposób zbliżoną do opisanej powyżej należy uznać sytuację, w której łącznie: 1) orzeczenie sądu powszechnego, rozgraniczające dane nieruchomości, jest w oczywisty sposób niewykonalne, tj. w oparciu o jego treść nie da się odtworzyć ustalonego przez sąd przebiegu granicy, 2) orzeczenia tego nie można ani wzruszyć (ewentualnie uzupełnić) w stosownym trybie prawnym ani też wyjaśnić jego treści. Wystąpienie takich okoliczności należałoby bowiem traktować de facto jako niezrealizowanie się celu postępowania rozgraniczeniowego, jakim jest prawne ustalenie skonkretyzowanego przebiegu granicy nieruchomości (niemożność skonsumowania dokonanego rozgraniczenia). Wyraźnego zaznaczenia wymaga, iż nie chodzi tu o oczywiście niedopuszczalne umocowywanie organu administracji do kontrolowania (i korygowania) prawidłowości rozgraniczenia dokonanego przez sąd powszechny w sytuacji, w której strona jest jedynie niezadowolona z ustalonego przez sąd przebiegu granicy (który jest czytelny, niemniej dla strony satysfakcjonujący) ale wyłącznie o zidentyfikowanie sytuacji wyjątkowych, w których – tak jak wskazano wyżej – treść orzeczenia w oczywisty sposób nie pozwala na ustalenie przebiegu granicy, czyniąc to orzeczenie niewykonalnym (przy jednoczesnym braku prawnej możliwości wzruszenia, uzupełnienia lub wyjaśnienia orzeczenia). W toku postępowania administracyjnego Skarżący konsekwentnie wywodził, iż w/w przesłanki wystąpiły w niniejszej sprawie, tj. w szczególności przebiegu granicy nie da się wyznaczyć w terenie (pomimo podejmowanych prób). Organy odstąpiły od ich szczegółowego zanalizowania w/w twierdzeń, przyjmując iż pozostawanie w obiegu prawnym postanowienia SR z 1996 r. stanowi przeszkodę do poczynienia ustaleń w powyższym zakresie. Poczynienie takich ustaleń przez organy jest natomiast niezbędne. 4. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Wójt ponownie rozpatrzy dopuszczalność wszczęcia postępowanie w sprawie, wyjaśniając czy: 1) orzeczenie sądu powszechnego z 1996 r., rozgraniczające przedmiotowe nieruchomości, jest w oczywisty sposób niewykonalne, tj. w oparciu o jego treść nie da się odtworzyć ustalonego przez sąd przebiegu granicy, 2) orzeczenia tego nie można ani wzruszyć (ewentualnie uzupełnić) w stosownym trybie prawnym ani też wyjaśnić jego treści. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c i art.200 p.p.s.a.