IV SA/Wa 1135/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant Agata Krysztofiak, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 14 listopada 2008 roku sprawy ze skargi J. G. i D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. oddala skargę D. K.; 2. odrzuca skargę J. G. Decyzją z dnia [...] maja 2008r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem D. K. od decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] marca 2008r. Nr [...] orzekającej o rozgraniczeniu pomiędzy działką nr [...] stanowiącą własność gminy L. na odcinku z działkami: nr [...] stanowiącej współwłasność J. G. i J. G. oraz nr [...] stanowiącą własność gminy L. położonymi we wsi S.i i zatwierdzeniu granic pomiędzy tymi nieruchomościami zgodnie z protokołem granicznym z dnia [...] maja 2006r. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, że rozgraniczenia dokonano na podstawie zebranych dowodów tj. operatu odnowienia ewidencji gruntów Nr [...], zarysu pomiarowego oraz operatu technicznego Nr [...] ze wznowienia granic działki nr [...]. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 października 2007r. wydanym w sprawie sygn. akt IVSA/Wa 1355/07 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia 16 maja 2007r. Nr SKO/I/11.367/2007 oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] kwietnia 2007r. Nr [...], którą umorzono postępowanie w sprawie rozgraniczenia pomiędzy działką nr [...] a działkami o numerach: [...], [...] [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonymi we wsi S. i przekazano sprawę do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w M.. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż właściciele działek oznaczonych numerami: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] uznali granice z ewidencji gruntów za prawnie obowiązujące. W tej sytuacji niezasadne było umorzenie postępowania i przekazanie sprawy w tej części do rozpoznania sądowi powszechnemu. W tej części sprawę należało wyłączyć do odrębnego postępowania i wydać w tym zakresie odrębne rozstrzygnięcie. Ponadto, jak wskazał Sąd w uzasadnieniu wyroku, organ winien był rozważyć również możliwość zakończenia postępowania rozgraniczeniowego na etapie postępowania administracyjnego co do działek nr [...] i nr [...]. Małżonkowie B. i S. K. jako właściciele działki nr [...] i działki nr [...] nie podpisali protokołu granicznego, jednakże z zapisów w tym protokole oraz z opinii sporządzonej przez geodetę M. J. wynika, że spór dotyczył głównie granicy pomiędzy działką nr [...] i działką nr [...]. W tej sytuacji wskazane jest odebranie od małżonków K. stosownych oświadczeń co do kwestionowania przebiegu granicy a następnie wydanie rozstrzygnięć administracyjnych w trybie art. 33 i 34 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2005r. nr 240, poz. 2027 ze zm.). Orzekając po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2007r., organ I instancji Wójt Gminy L. w dniu [...] marca 2008r. wydał trzy decyzje administracyjne: 1. nr [...], którą orzekł o rozgraniczeniu między działką nr [...] a działkami nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]; 2. nr [...], którą orzekł o rozgraniczeniu pomiędzy działkami nr [...] i [...] będącymi własnością gminy L. a działką nr [...] stanowiącą własność J. i J. G.; 3. nr [...], którą umorzył postępowanie w sprawie rozgraniczenia pomiędzy działką nr [...] będącą własnością gminy L. a działkami: nr [...] będącej własnością B. K. i D. K. oraz nr [...] stanowiącą własność Skarbu Państwa i przekazał sprawę do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w M. D. K. w dniu 31 marca 2008r. złożył odwołanie od decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] marca 2008r. Nr [...] orzekającej o rozgraniczeniu między działkami nr [...] i nr [...] a działką nr [...]. Odwołujący się w odwołaniu podniósł, iż "Nieprawdą jest, że Wójt wzywał skarżącego do złożenia oświadczenia o kwestionowaniu granicy w wyznaczonym terminie. Skarżący odebrał wezwanie do wypowiedzenia się w tej sprawie w związku z zakończeniem postępowania rozgraniczeniowego. Nie miał jednak możliwości złożenia oświadczenia o przebiegu spornej granicy. Organ odwoławczy ustalił, że B. i D. K. w dacie sporządzenia protokołu granicznego, tj. [...] maja 2006r. byli współwłaścicielami działki nr [...]. Umową darowizny z dnia [...] września 2006r. Rep. A Nr [...] małżonkowie B. i D. K. darowali działkę nr [...] J. G. i J.G.. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, iż w dniu [...] marca 2008r., kiedy została wydana zaskarżona decyzja organu I instancji D. K. nie był właścicielem działki nr [...], tym samym nie miał przymiotu strony w tym postępowaniu i nie był uprawniony do złożenia odwołania od decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] marca 2008r. nr [...] dotyczącej rozgraniczenia działki nr [...]. Z tych względów organ odwoławczy działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] maja 2008r. nr [...] złożyli J. G. i D. K.. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 , poz. 1270 ze zm . - zwanej dalej P.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skargi nie zasługują na uwzględnienie i skargę D. K. oddalił, a skargę J. G. odrzucił. Na wstępie należy zauważyć, iż podlegająca ocenie Sądu w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] maja 2008r. ma charakter wyłącznie procesowy. Rozstrzyga problem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym, w sprawie dotyczącej rozgraniczenia. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. została bowiem wydana w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a., który dotyczy właśnie wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstaw organowi odwoławczemu, gdy odwołanie nie pochodzi od strony, na prowadzenie postępowania odwoławczego i zakończenie go decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty. Stwierdzenie przez ten organ, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98, Lex 37956). Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z wymienionego przepisu wynika zatem, że elementem, który pozwala zakwalifikować określony podmiot jako stronę w postępowaniu administracyjnym jest interes prawny lub obowiązek. Interes prawny jest przesłanką materialnoprawną udziału w postępowaniu. Stwierdzenie braku interesu prawnego powoduje, że podmiotowi nie przysługuje przymiot strony postępowania. Interes prawny musi przy tym istnieć obiektywnie, a nie odzwierciedlać subiektywne odczucia danego podmiotu. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, gdy dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Przymiotu strony nie wykazuje natomiast osoba, która swój udział w postępowaniu administracyjnym opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego. Należy również zauważyć, że interes prawny ma charakter materialnoprawny. Oparty więc jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1999 r., IV SA 1285/98, lex nr 47898 oraz z dnia 27 września 2001 , I SA 2326/00, lex nr 54528). Powyższe określenie pojęcia "strony postępowania administracyjnego" nie wyklucza sytuacji, w której przepis szczególny decyduje o przymiocie strony postępowania administracyjnego. Pomimo, iż tego rodzaju regulacje znajdują się w przepisach o charakterze materianoprawnym, nie zmienia to jednak ich procesowego charakteru. Wyznaczają one bowiem krąg stron postępowania administracyjnego nie poprzez wywiedzenie interesu prawnego lub obowiązku wynikającego z przepisu materialnego i powiązanego z danym postępowaniem administracyjnym, lecz poprzez zbadanie czy dana osoba posiada konkretną rolę, najczęściej w procesie inwestycyjnym, ściśle określoną w przepisie. Rozgraniczanie nieruchomości uregulowane jest w rozdziale 6 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne / tj. Dz. U. z 2005 roku Nr 240, poz. 2027 ze zm. /. Jak słusznie zauważył organ w zaskarżonej decyzji, przepisy tej ustawy nie definiują pojęcia strony w postępowaniu rozgraniczeniowym. Wobec tego ustalenie strony w postępowaniu rozgraniczeniowym następuje na podstawie art. 28 kpa. Postępowanie rozgraniczeniowe dotyczy ustalenia przebiegu linii granicznej pomiędzy nieruchomościami, tak więc związane jest bezpośrednio z realizacją prawa własności nieruchomości. W tej sytuacji zasadnie organ odwoławczy uznał, iż stroną postępowania rozgraniczeniowego będzie właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej rozgraniczeniem. Ponieważ jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych, B. i D. małż. K. w dniu 6 września 2006r. aktem notarialnym darowali nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] J. i Ja. małż. G., to z dniem tym utracili przymiot strony w postępowaniu dotyczącym rozgraniczenia pomiędzy działkami nr [...] i nr [...]. Ustalenie tej okoliczności w toku postępowania administracyjnego po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2007r. nie narusza zasad wynikających z art. 153 P.p.s.a. Z powyższych względów zarzuty skarżącego D. K. nie zasługiwały na uwzględnienie i skargę jego należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a. Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 ustawy P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. J. G., ani J. G. nie wnieśli odwołania od decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] marca 2008r. nr [...]. Odwołanie od tej decyzji wniósł jedynie D. K., nie mający w dacie jej wydania przymiotu strony w tym postępowaniu. Stąd postępowanie odwoławcze wszczęte jego odwołaniem zostało umorzone jako bezprzedmiotowe. W tej sytuacji nie doszło do merytorycznego rozpatrzenia odwołania żadnej ze stron postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy L. z dnia [...] marca 2008r. nr [...]. Decyzja organu I instancji stała się decyzją ostateczną w toku postępowania administracyjnego. Dlatego skarga J. G., jako złożona bez wyczerpania środków zaskarżenia służących stronie w toku postępowania administracyjnego podlegała odrzuceniu przez Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy P.p.s.a.