IV SA/Wa 1137/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie asesor WSA Marta Laskowska (spr.),, asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Anna Mruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2006r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia gospodarstwa rolnego oddala skargę Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpoznaniu odwołania złożonego przez J. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. umarzającej postępowanie administracyjne o przywrócenie prawa własności gospodarstwa rolnego położonego we wsi S. i W. przejętego na własność Skarbu Państwa w ramach akcji "Wisła" utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił następujący stan sprawy. Przedmiotowe gospodarstwo przejęte zostało na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art.1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U. Nr 46 poz. 339 ze zm.). J. K. wystąpił z wnioskiem do Wojewody [...] o przywrócenie prawa własności gospodarstwa rolnego położonego we wsi S. i W. przejętego na własność Skarbu Państwa w ramach akcji "Wisła". Wojewoda [...] umorzył postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku J. K. uznając, że brak jest podstaw materialnoprawnych do wydania rozstrzygnięcia w tej sprawie. Odwołanie od tej decyzji wniósł J. K. do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Minister jako organ drugiej instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, lecz z innych przyczyn, niż wskazanych w uzasadnieniu organu pierwszej instancji. Przede wszystkim wskazał, że przedmiotowe gospodarstwo przejęte zostało na rzecz Skarbu Państwa decyzją Powiatowego Prezydium Rady Narodowej w C.. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że zgodnie z art.19 kpa organy administracji państwowej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, zaś zgodnie z art. 157§1 kpa organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia z wyłączeniem przypadków, gdy decyzja w pierwszej instancji wydana został przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze. O tym, które organy są organami wyższego stopnia mówi art.17 kpa. Z powodu jednak reformy struktur administracji publicznej - likwidującej powiatowe prezydia rad narodowych - na podstawie tego przepisu nie można wprost ustalić jaki organ jest nadrzędny wobec nieistniejących już prezydiów. Organ drugiej instancji powołując się orzecznictwo i doktrynę wskazał, że właściwość organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydawania decyzji. Zaś w przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość organu w danych sprawach, a dopiero potem na podstawie art.17 określa się organ wyższego stopnia. W rozpatrywanej sprawie dekret z 27 lipca 1949 r., na podstawie którego wydano decyzję o przejęciu gospodarstwa, stracił moc z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 11, poz. 81). Żaden z powołanych aktów prawnych nie zawierał uregulowań, które pozwoliłyby jednoznacznie wskazać, który z organów administracji publicznej jest właściwy do nadzorowania decyzji wydawanych na podstawie w/w dekretu. W takiej sytuacji należy przyjąć domniemanie kompetencji gminy -wynikające z art. 1 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz.198). Zgodnie z przepisami powołanego artykułu do właściwości organów gminy przeszły jako zadania własne określone w ustawach - zadania i odpowiadające im kompetencje należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie z art.17 kpa organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego (gmin) są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej. Konkludując Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że Wojewoda [...] nie był właściwy rzeczowo do prowadzenia przedmiotowej sprawy, dlatego decyzja o umorzeniu jest prawidłowa, choć z innych przyczyn. Skargę na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. K.. W uzasadnieniu skargi wskazał, że nie wie do kogo ma się zwrócić, aby upomnieć się o zwrot swojej własności. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art.13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz.1270) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. W tym miejscu należy także podkreślić, że stosownie do treści art.134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi a także powołaną podstawą prawną. Oczywiście Sąd nie może orzec na niekorzyść skarżącego chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji (art.134 § 2 w/w ustawy). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W doktrynie i w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji ocenia się według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem na podstawie art. 17 kpa określa się organ wyższego stopnia. Kontrolowane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenie prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] września 1954r. zostało wydane na podstawie dekretu, który utracił moc z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27 poz. 250). Ustawa ta została uchylona ustawą z dnia 26 marca 1982r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11 poz. 81). Powołane akty prawne nie zawierają żadnych uregulowań, które przesądzałyby o właściwości organów prowadzących postępowanie nadzorcze w odniesieniu do orzeczeń wydanych na podstawie tego dekretu, a w obowiązującym systemie prawnym nie ma uregulowań pozwalających na przejmowanie przez państwo mocą decyzji administracyjnej gospodarstw rolnych. W związku z przeprowadzonymi reformami strukturalnymi w systemie organów administracji nie ma też prezydiów powiatowych rad narodowych. Ten stan prawny niewątpliwie powoduje trudności w ustaleniu właściwego organu dla stwierdzenia nieważności zakwestionowanego przez skarżącego aktu. Stosownie do treści art. 157§1 kpa właściwym organem do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia z wyłączeniem tych przypadków, gdy kontrolowana w tym trybie decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze. O tym, jakie są organy wyższego stopnia przesądza art. 17 kpa, z którego treści nie można wprost ustalić właściwości organu wyższego stopnia wobec nie istnienia już w obowiązującym systemie prawnym organu, który wydał kontrolowaną decyzję i równocześnie nie istnieją podstawy materialnoprawne na jakich decyzja została oparta, tak jak ma to miejsce w rozpoznanej sprawie. W tym przypadku jako kryterium właściwości należy przyjąć domniemanie kompetencji gminy wynikające z art. 1 ustawy z 17 maja 1990r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198), w myśl którego do właściwości organów gminy przeszły - jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej - jako zadania własne, określone w ustawach zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. W myśl art. 17 pkt 1 kpa, w jego brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 grudnia 1998r.o zmianie niektórych ustaw i w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej /Dz.U. Nr 162 poz. 1126/ organami wyższego stopnia są samorządowe kolegia odwoławcze chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej. Powyższe prowadzi do wniosku, iż organem wyższego stopnia w stosunku do prezydium powiatowej rady narodowej jest samorządowe kolegium odwoławcze. Oznacza to, że organem wyższego stopnia właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia wydanego przez prezydium powiatowej rady narodowej o przejęciu gospodarstwa rolnego jest samorządowe kolegium odwoławcze, bowiem brak jest przepisu, który stanowiłby o właściwości w tych sprawach jako organu wyższego stopnia wojewody. W niniejszej sprawie właściwe do rozpoznania wniosku J. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Prezydium Rady Narodowej w C. jest samorządowe kolegium odwoławcze właściwe ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Rozpoznanie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia przez Wojewodę [...] w pierwszej instancji oznacza, że postępowanie nadzorcze przeprowadził niewłaściwe rzeczowo organ i wobec tego stanowisko wskazane w uzasadnieniu decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdzające tę niewłaściwość jest prawidłowe. Powyższe stanowisko wskazane zostało w prawomocnych orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - sygn.akt IVSA/Wa 2483/03 z dnia 3 listopada 2004r. oraz sygn.akt IVSA/Wa 97/04 z dnia 30 września 2004 r. Mając na uwadze powyższe sąd administracyjny na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.