IV SA/Wa 1138/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant st. spec. Anna Nader, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2017 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę Zaskarżoną decyzją nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, dalej "organ II instancji", z [...] marca 2016 r. znak [...], dalej zwaną "zaskarżoną decyzją", na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymano w mocy decyzję Prezydenta [...] nr [...], znak [...], umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte na wniosek E.P. w sprawie aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działki o nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ulicy [...] – poprzez zmianę powierzchni tej działki oraz ujawnienie jako jej współwłaścicieli spadkobierców po S.W. Stan sprawy organ przedstawił w sposób następujący. Prezydent [...] decyzją nr [...] orzekł o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków wszczętego na wniosek z dnia [...].12.2013r. (data wniosku), uzupełniony wnioskiem z dnia [...].02.2015r i następnymi, złożony przez radcę prawnego E.G. w imieniu E.P., D.W., K.K. i M.K. w sprawie o aktualizację danych ewidencyjnych działki ewidencyjnej [...] w obrębie [...] położonej przy ul. [...] poprzez: 1. ujawnienie w rejestrze ewidencyjnym jako wyłącznych współwłaścicieli spadkobierców po S.W. tj. E.P., D.W. , K.K. i M.K., 2. zmianę powierzchni działki z dotychczasowej 0,0424ha na 0,0391 ha na podstawie opracowania geodezyjnego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...]." Odwołanie od tej decyzji w terminie złożył radca prawny E.G.. W odwołaniu podniesiono, że prowadzone było nie jedno ale trzy postępowania dlatego błędnie określono strony postępowania oraz nie określono czy było ono prowadzone z urzędu czy na wniosek. Podkreślono, że postępowanie było prowadzone przewlekle i niepotrzebnie tworzono korespondencję w tej sprawie. Wskazano również, że przedmiotowa decyzja nic zawiera rozstrzygnięcia wydanego w granicach prawa, ale jest zbiorem informacji. Rozpatrując przedmiotową sprawę w postępowaniu odwoławczym organ stwierdził, że do organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków został złożony w dniu 11 grudnia 2013 r. (data wpływu) wniosek pochodzący od radcy prawnego E.G. Wnioskodawca wskazywał, że występuje w imieniu E.P., D.W., K.R. i M.K.. W dalszym toku postępowania dołączono jednak tylko pełnomocnictwo od Pani E.P., dlatego uznano, że wniosek pochodził tylko od tej osoby. Dotyczył on aktualizacji zapisów w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] położonej w [...] przy ulicy [...]. Aktualizacja miała polegać na zmianie zarówno powierzchni działki jak i ujawnieniu jako jej współwłaścicieli spadkobierców S.W. tj. E.P., D.W., K.R. i M.K.. Po uzupełnieniu wniosku przez pełn. E.P. organ dokonał analizy danych ujawnionych w ewidencji gruntów. Okazało się, że prawidłowość ujawnionych w ewidencji wpisów budzi szereg wątpliwości. Dlatego podjęto działania mające na celu określenie stron postępowania czyli kręgu osób. których interesu prawnego może dotyczyć przedmiotowe postępowanie. W prowadzonym postępowaniu wpłynęło pismo Pana E.D., w którym wyjaśniał on że jest posiadaczem samoistnym tej nieruchomości a jak wynika z akt sprawy mieszka na tej nieruchomości i był stroną postępowania prowadzonego przed sądem o jej zasiedzenie. W trakcie prowadzenia przedmiotowego postępowania ewidencyjnego czynnością materialno-techniczną ujawniono w rejestrze ewidencji gruntów i budynków nowego właściciela – R.G. Wpisu tego dokonano w oparciu o uzyskaną z sądu informację o treści założonej dla tej nieruchomości księgi wieczystej KW [...]. Skierowano również do właściciela zapytanie czy podtrzymuje wniosek o zmianę powierzchni nieruchomości ujawnionej w ewidencji gruntów Poinformowano przy tym, iż brak odpowiedzi zostanie uznany za wycofanie wniosku w tej sprawie. Aktualnie w ewidencji gruntów i budynków ujawniona jest zabudowana działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,0424ha, dla której jako właściciel wpisany jest R.G. Zawiadomieniem z dnia 16.11.2015r o prowadzonym postępowaniu, dokonanych ustaleniach oraz możliwości zapoznania się z aktami sprawy poinformowano spadkobierców S.W., ww. E.D. oraz obecnego właściciela nieruchomości. Wobec jednoznacznego ustalenia aktualnego właściciela nieruchomości w postępowaniu przed sądem powszechnym i ujawnienia tego faktu w ewidencji gruntów i budynków, organ II instancji uznał, że organ I instancji prawidłowo uznał dalsze prowadzenie postępowania w sprawie wpisów właściciela w ewidencji gruntów i budynków za bezprzedmiotowe. Natomiast wobec nie podtrzymania wniosku o zmianę powierzchni działki postępowanie, w tym zakresie, również stało się bezprzedmiotowe. Odnosząc się do zarzutu błędnego określenia stron postępowania organ stwierdził, iż decyzja skierowana została do osób informowanych o prowadzonym postępowaniu tj. osób których wprost dotyczył wniosek, obecnego właściciela nieruchomości oraz osoby, w której posiadaniu się ona znajduje (przy czym organ nie określa charakteru tego posiadania). Osoby wypełniają kryterium określone w art. 28 kpa. Zaskarżona decyzja miała charakter techniczny - zakończenia postępowania, nie nadawała bowiem ani nie określała niczyich praw lub obowiązków. Reasumując powyższe organ uznał, iż brak jakichkolwiek podstaw do uznania postawionych zarzutów za uzasadnione a tym samym zmiany wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Organ stwierdził także, że nie ma żadnej wiedzy o powołanym w odwołaniu zażaleniu z 13.12.2015r. kierowanym do sądu administracyjnego a składanym do Wojewódzkiego [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł ostatecznie w imieniu R.G., dalej "skarżącego", E.G. zaskarżając przedmiotową decyzję w całości. (skarga pozostałych osób została prawomocnie odrzucona postanowieniem z [...] września 2016 r.(k 33 akt adm.). W toku czynności przygotowawczych do rozprawy organ uznał, że złożone do akt pełnomocnictwo w formie aktu notarialnego dla E.G., udzielone przez jego syna R.G. jest pełnomocnictwem ogólnym do występowania m.in. przed sądami w związku z czynnościami związanymi z opisaną wcześniej nieruchomością. Aktualizacja ewidencji gruntów mieści się w zakresie przedmiotowym tego pełnomocnictwa jako ściśle związanych z kwestami właścicielskimi dotyczącymi tej nieruchomości. Pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi wykonanie czynności nieznanej ustawie polegające na tym, iż w miejsce załatwienia trzech osobnych indywidualnych spraw administracyjnych pierwsza, dotycząca rzekomej strony a w rzeczywistości jedynie dzierżyciela (posiadacza samoistnego) nie został zakończona decyzją o odmowie prawa do występowania w niniejszej sprawie z uwagi na brak przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a; druga dotycząca E. P., która miała przymiot strony, własny odrębny interes prawny nie została merytorycznie rozstrzygnięta a w to miejsce organ błędnie uznał, iż postępowanie było bezprzedmiotowe; trzecia, dotycząca D.W., K.K. i M.K. co do których organ nie wszczął postępowania z urzędu ze względu na szczególnie ważny interes strony (art. 61 § 2 k.p.a.) ale przeprowadził postępowanie grupowe prawdopodobnie kierując się art. 62 k.p.a. Organ przeprowadził "postępowanie grupowe i wydał jedną decyzję". Ostatnią kwestią (czwartą) jest sprawa R.G., który nigdy żadnego wniosku w żadnym trybie nie składał, stał się stroną postępowania oraz adresatem orzeczenia, w okolicznościach nieznanych ustawie. Jak wynika z uzasadnienia skargi pełnomocnik skarżących zarzuca również organowi bezkrytyczne uznanie za stronę postępowania administracyjnego E.D., który sfałszował umowę sprzedaży z [...] czerwca 1997 r., co skutkowało uznaniem go jako posiadacza samoistnego przedmiotowej działki. Wniósł nadto o zadanie pytania do Trybunału Konstytucyjnego w związku ze zmianą "współczesnej ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w stosunku do starej regulacji. Chodzi o zmianę polegającą na tym, iż sądy administracyjne zostały zwolnione z obowiązku sygnalizacji w rozumieniu art. 155 § 1 i § 2 Ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Ponadto wskazał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie nadal sprawie skierowanej do WSA w przedmiocie zażalenia na bezczynność biegu wymaganego przez ustawę (nie zareagował na zażalenie na bezczynność). Zdaniem E.G., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie wykonał obowiązku, jaki nakłada na piastuna tego organu art. 304 § 1 k.p.k. Przemilczał informację złożoną przez zawodowego pełnomocnika o popełnieniu przestępstwa przez E.D., polegającego na sfałszowaniu umowy (zastąpieniu umowy przedwstępnej umową kupna sprzedaży). Umowa przedwstępna wygasła po myśli k.c. z wyjątkiem § 6, który czynił z E.D. korzystającym. Innymi słowy posiadaczem zależnym z użyczenia. Natomiast nieważna umowa kupna sprzedaży nieruchomości, o ile zostałaby w rzeczywistości sporządzona, czyniła E. D. posiadaczem samoistnym. A w konsekwencji w rozumieniu art. 28 k.p.a. mogłaby ewentualnie usprawiedliwić przyjęcie, iż jest stroną w postępowaniu w przedmiocie aktualizacji podmiotowej oraz przedmiotowej nieruchomości przy ul. [...]. Przy uwzględnieniu, iż na gruncie prawa geodezyjnego samoistni posiadacze mogą być stroną tylko w takich sprawach, które dotyczą gruntów niezabudowanych" (...). Organ nie ustalił czy "E.D. (tutaj rzekomo strona) wywiódł swój interes prawny z fałszywej umowy, po przeprowadzeniu czynności sprawdzających przez sam Organ, a następnie po nie usunięciu wątpliwości przez Prokuratora w trybie postępowania sprawdzającego, czy E.D. mógł być rzeczywiście samoistnym posiadaczem nieruchomości budynkowej (zabudowanej) na gruncie postępowania realizowanego przez "organy ewidencyjne" (sąd przytoczył in extenso skargę z uwagi na jej mało czytelną formę). W dalszej części uzasadnienia zarzuca organowi szereg uchybień bez ich sprecyzowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Stosowanie zaś do art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Uchybienie art. 40 § 1 K.p.a. nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Choć decyzja ma charakter procesowy z uwagi na zarzuty skargi są pozwolił sobie na przytoczenie zasad obowiązujących w postępowaniach ewidencyjnych. Postępowanie niniejsze dotyczyło aktualizacji danych w ewidencji gruntów odnośnie działki o nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ulicy [...] – ujawnienia właścicieli tj. spadkobierców C.W. i zmiany powierzchni działki z 0,0424 ha na 0,393 ha. Wniosek nosił datę 6 grudnia 2013 r i został złożony ostatecznie na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez E.P. (k 85 akt adm.) Pozostałe wskazane we wniosku osoby nie przedstawiły pełnomocnictw dla r. pr. E.G. do występowaniu w ich imieniu w postępowaniu aktualizacyjnym. Organy rozstrzygały sprawę przede wszystkim na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" oraz przepisów Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem". Przepis art. 20 ust. 1 pkt 1 Pgik stanowi, że ewidencja obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Powyższe informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawiera zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów. Organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów jest starosta (art. 22 ust. 1 ustawy). Zasady zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych określone są w rozdziale 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Z art. 20 ustawy w związku z § 44 pkt 2 i § 47 ust. 1 rozporządzenia wynika obowiązek zachowania ewidencji w stanie aktualności. Stosownie do § 45 rozporządzenia aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Zawarte w ewidencji dane mogą być aktualizowane z urzędu lub na wniosek (§ 46 ust. 1). Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych zgodnie z przepisami rozporządzenia może nastąpić w dwojakim trybie. Po pierwsze w trybie czynności materialno-technicznej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia (art. 22 ust. 2 i 3 ustawy w zw. z § 48 ust. 1 i 2 rozporządzenia), o czym organ zawiadamia (§ 49 ust. 1 i 2); po drugie w formie decyzji administracyjnej, gdy aktualizacja operatu wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego lub uzyskania dodatkowych dowodów (§ 47 ust. 3) i wówczas starosta przeprowadza postępowanie administracyjne, które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje albo w drodze czynności materialno-technicznej m.in. na podstawie wpisów w księgach wieczystych (art. 24 ust.2b pkt b p.g.i.k. a sądy mają obowiązek przekazywania właściwemu starocie zawiadomienia o nowych wpisach w działach I i II księgi wieczystej (art. 23 ust. 1 pkt 2 tej ustawy). Oznacza, to że wszelkie informacje których źródłem są orzeczenia sądów stanowią podstawę wpisu zmian do ewidencji gruntów. Sama mapa nie stanowi więc podstawy do wpisu nawet gdy dokumentacja ta została przyjęta do zasobu geodezyjno-kartograficznego. Odnosząc te uregulowania do ustalonego przez organ stanu faktycznego należy stwierdzić, że założenie dla nieruchomości oznaczonej jako działka o nr ew. [...] księgi wieczystej o nr [...] o określonej w tej księdze powierzchni 0,0424 ha i ujawnienie właściciela R.G. musiało skutkować zmianami w ewidencji gruntów i budynków – co ostatecznie odzwierciedla aktualny na datę wyrokowania wypis z ewidencji gruntów. Nastąpiło to w drodze czynności materialno-technicznej, o co zresztą wnosił pełnomocnik E.P. Konsekwencją tych zmian było wezwanie przez organ, pismem z 13 sierpnia 2015 r., radcę prawnego E.G. o udzielenie informacji czy podtrzymywane jest żądanie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie zmiany powierzchni działek z dotychczasowej 0,0424 ha a 0,0391 ha na podstawie złożonego opracowania geodezyjnego [...]. Pouczono, że w przypadku rezygnacji z dalszego prowadzenia postępowania w zakresie zmiany powierzchni działki postępowanie zostanie umorzone w całości i brak pisma organ potraktuje również jako podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego (k. 503 akt. adm.). Pismo zostało doręczone pełnomocnikowi 21 sierpnia 2015 r. (zwrotne poświadczenie odbioru k. 503). W odpowiedzi na to pismo r. pr. E.G. przesłał pismo z 16 września 2015 r. w którym wniósł o aktualizację rejestru gruntów poprzez wpisanie R.G. i umorzenie postępowania w pozostałym zakresie (przedmiotowym). Wobec ujawnienia zmian właścicielskich w rejestrze gruntów, zgodnie z żądaniem pełnomocnika, oraz wnioskiem o umorzenie postępowania administracyjnego w zakresie przedmiotowym dt. powierzchni działki, organ prawidłowo na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie administracyjne. Umorzenie postępowania wynikało także z utraty przez E.P. interesu prawnego w toczącym się postępowaniu w związku z uregulowaniem prawa własności na rzecz innego podmiotu.(art. 28 k.p.a.) Wbrew wywodom skargi organ nie prowadził 3 postępowań administracyjnych. Zgodnie z zasadą skargowości wyrażoną w art. 61 § 1 K.p.a. organ był związany wnioskiem a cofnięcie tego wniosku powodowało konieczność umorzenia postępowania z wniosku E. P., co wynika z sentencji decyzji. Podkreślić należy, że w tego rodzaju sprawie organ zobligowany był do ustalenia stron postępowania i działania w tym zakresie nie stanowiły odrębnego postępowania administracyjnego. Brak wszczęcia postępowania z wniosku pozostałych w nim wskazanych osób było wynikiem braku pełnomocnictwa dla r. pr. E.G. do wszczęcia tego rodzaju postępowania. Pełnomocnictwa złożone do sprawy od D.W., K.K. i M.K. upoważniały do dokonywania czynności w postępowaniu spadkowym po C.W. i J.W. i czynności w postępowaniach sądowych dt. uregulowania stanu własności nieruchomości, a nie przed organami administracji. Co prawda organ błędnie kierował korespondencji do r. pr. E.G. jako ich pełnomocnika, co stanowi o naruszeniu przez organ art. 40 § 1 K.p.a. jednakże uchybienie to nie miało ostatecznie wpływu na treść rozstrzygnięcia. R.G. z uwagi na złożone przez pełnomocnika dokumenty księgi wieczystej uzyskał jednocześnie przymiot strony postępowania i jak wynika z akt administracyjnych występował w dalszym ciągu samodzielnie w tej sprawie. Okoliczność ta była niezależna od tego czy był inicjatorem wniosku (w dacie jego składnia nie przysługiwało mu prawo rzeczowe do ww. nieruchomości więc nie posiadał legitymacji procesowej do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego). Organ administracji, zgodnie z art.7, 8, 9 i 10 K.p.a. ma obowiązek podejmowania wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy i jej rozstrzygnięcia w tym do zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Powzięcie informacji o nowym właścicielu zobowiązywało organ do zawiadomienia go o toczącym się postępowaniu i podejmowanych czynnościach, co zresztą było zgodne z wnioskiem jego obecnego pełnomocnika. Co do kwestii udziału w postępowaniu E.D., był on uwidoczniony w ewidencji gruntów jak władający w związku z tym przysługiwał mu, wynikający z art. 336 k.c., interes prawny do udziału w postępowaniu jako władającego nieruchomością. Uregulowanie stanu prawnego nieruchomości spowodowało uznanie, że przymiot ten utracił – co wynika z pisma k 527 akt. adm. Organ administracji nie jest uprawniony do badania prawdziwości umowy (tu Umowy przedwstępnej, gdyż do tego rodzaju czynności uprawniony jest prokurator. Organy działają na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 K.p.a. a nie na podstawie przepisów kodeksu postępowania karnego. Organ nie dopuścił się naruszenia § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz.U.2016.1034) gdyż po pierwsze decyzja ma charakter procesowy a pod drugie, co zostało wskazane wyżej sama mapa sporządzona przez geodetą nie może stanowić podstawy do dokonania zmian w ewidencji gruntów. W pozostałym zakresie skarga zawiera szereg personalnych zarzutów odnośnie merytorycznych kompetencji pracowników organu w związku z czym Sąd te oceny czynione przez profesjonalnego pełnomocnika pozostawia bez komentarza. Sąd nie znalazł podstaw merytorycznych do skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego tym bardziej, że z wniosku nie wynika, co miało być przedmiotem kontroli konstytucyjnej i jakie to miałoby znacznie dla tej sprawy. Sąd oddalił także wniosek o zawieszenie postępowania gdyż wskazywane w nim okoliczności sfałszowania dokumentu i toczącego się postępowania przygotowawczego nie stanowią zagadnienia wstępnego w tym postępowaniu (art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.). W ocenie sądu brak było także podstaw do zastosowania art. 155 § 1 P.p.s.a (prawo sygnalizacji) gdyż sąd nie stwierdził istotnych naruszeń prawa przez organy. Z tych względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. skarga została oddalona.