IV SA/Wa 1139/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński (spr.), Asesor WSA Piotr Borowiecki, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2007 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego Towarzystwa [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego Ogólnopolskiego Towarzystwa [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Syg. akt IV SA/Wa 1139/07 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia [...] września 2004 roku Burmistrz Gminy K. biorąc za podstawę art.123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego[ DZ.U z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zmianami] dalej jako k.p.a. oraz art.46 ust.1, art.51 ust.1 pkt 2, ust.3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska[ DZ.U nr 62, poz. 627 ze zmianami], dalej jako ustawa, po uzyskaniu opinii starosty p. oraz po otrzymaniu pisma z dnia 23 sierpnia 2004 roku Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. stwierdził obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko dla inwestycji polegającej na budowie zabezpieczenia wału przeciwpowodziowego na lewym brzegu Wisły w km [...] obejmującej budowę zespołu budowli o kierunku równoległym do brzegu i będzie realizowana na terenie działek o numerach ewidencyjnych – [...] położonych we wsi O. i na terenie działek o nr ewidencyjnych [...] położonych we wsi K. Gm. K., w zakresie uwzględniającym: 1) opis planowanego przedsięwzięcia, a w szczególności charakterystykę i warunki użytkowania terenu w fazie budowy i eksploatacji; 2) opis elementów przyrodniczych środowiska objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia; 3) opis analizowanych wariantów, w tym wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem wyboru; 4) określenie przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów; 5) uzasadnienie wybranego przez wnioskodawcę wariantu, ze wskazaniem jego oddziaływania na środowisko, a w szczególności na ludzi, zwierzęta, rośliny, powierzchnię ziemi, wodę, powietrze, klimat, dobra materialne, dobra kultury, krajobraz oraz wzajemne oddziaływanie między tymi elementami; 6) opis przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko, obejmujący bezpośrednie, pośrednie, wtórne, skumulowane, krótko, średnio i długoterminowe, stałe i chwilowe oddziaływania na środowisko wynikające z istnienia przedsięwzięcia, wykorzystania zasobów środowiska; 7) opis przewidywanych znaczących działań mających na celu zapobieganie, ograniczenie, kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko; 8) przedstawienie zagadnień w formie w formie graficznej; 9) analizę możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem; 10) przedstawienie propozycji monitoringu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na etapie jego budowy i eksploatacji; 11) streszczenie w języku niespecjalistycznym informacji zawartych w raporcie; 12) imię i nazwisko osoby lub osób sporządzających raport; 13) źródła informacji stanowiące podstawę do sporządzenia raportu. Organ ustalił, ze w dniu [...] .10 .2002 roku Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w W. wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zabezpieczeniu wału przeciwpowodziowego na lewym brzegu Wisły w km [...]. W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego zmieniły się przepisy w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jak również dwukrotnie wnioskodawca składał uzupełnienia do wniosku, w których określił nowy sposób zabezpieczenia wału przeciwpowodziowego oraz określił nową lokalizację inwestycji. Biorąc pod uwagę § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczególnych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko[ DZ.U z 2002 roku, nr 179, poz. 1490], do spraw wszczętych przed dniem wejścia przed dniem wejścia niniejszego rozporządzenia, stosuje się nie dłużej niż do 30 czerwca 2004 roku, przepisy rozporządzenia z 14 lipca 1998 roku. W rozpatrywanej sprawie będą miały zdaniem organu zastosowanie przepisy obowiązującego rozporządzenia, ponieważ decyzja nie została wydana do 30 czerwca 2003 roku. Zgodnie z rozporządzeniem z 24 września 2002 roku przedmiotowa inwestycja została zaliczona do przedsięwzięć, dla których obowiązek sporządzenia raportu może być wymagany. Organ zgodnie z wymogami art.51 ust.3 pkt 1 i 2 ustawy zwrócił się o wydanie opinii w sprawie obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz jego zakresu do Starosty P. i Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Starosta postanowieniem z dnia [...].08. 2004 roku nałożył wymóg sporządzenia raportu. Powiatowy Inspektor Sanitarny stwierdził, że planowana inwestycja nie figuruje w wykazie inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji złożyło Ogólnopolskie Towarzystwo [...] zarzucając rażące naruszenie art.51 ust.1 pkt. 3 ustawy . Odwołujący się wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu odwołania podnoszono, że organ pierwszej instancji, który stwierdził obowiązek sporządzenia raportu dla objętego wnioskiem przedsięwzięcia nie dysponował wymaganą przepisami prawa o ochronie środowiska opinią właściwego dla gminy K. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, która zgodnie z art.106 k.p.a. winna być wydana w formie postanowienia. Zdaniem odwołującego się samo pismo na które powołuje się organ nie stanowi opinii w sprawie nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia raportu, nie tylko dlatego iż nie spełnia wymagań formy postanowienia administracyjnego, lecz przede wszystkim dlatego, że sam organ inspekcji sanitarnej twierdził wprost, że " zwraca się sprawę bez opinii, ponieważ planowana inwestycja nie figuruje w wykazie inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska’’. Zdaniem odwołującego się w sytuacji, gdy jeden z organów wydających obligatoryjnie opinię w sprawie konieczności sporządzenia raportu i jego zakresu merytorycznego zwraca sprawę bez wyrażonej opinii, to wydanie zaskarżonego postanowienia o nałożeniu obowiązku sporządzenia raportu bez tej opinii jest przedwczesne. Wobec powyższego zdaniem odwołującego się zaskarżone postanowienie winno być uchylone. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu zażalenia Ogólnopolskiego Towarzystwa [...], na postanowienie Burmistrza Gminy K. z dnia [...] września 2004 roku w przedmiocie stwierdzenia obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy ustalił i zważył co następuje : Burmistrz Gminy K. postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2004 roku orzekł o obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla inwestycji polegającej na budowie zabezpieczenia wału przeciwpowodziowego na lewym brzegu Wisły w km [...] obejmującej budowę zespołu budowli o kierunku równoległym do brzegu, realizowanej na terenie działek o numerach ewidencyjnych [...] położonych we wsi O. i na terenie działek o numerach ewidencyjnych [...] położonych we wsi K. Na powyższe postanowienie zostało złożone zażalenie przez Ogólnopolskie Towarzystwo [...]. Stowarzyszenie podnosiło, iż przed wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji nie zasięgnął opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Zdaniem organu odwoławczego należy zauważyć iż przedmiotowe postanowienie zostało wydane w oparciu o art.51ustawy i stanowi element postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyżej powołany przepis w ustępie 1, 2, i 3 wprowadza co do niektórych inwestycji obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymagają: 1) planowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko; 2) planowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek jest ustalony na podstawie ust.2; 3) planowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Obowiązek sporządzenia raportu dla planowanego przedsięwzięcia stwierdza organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Postanowienie takie wydaje się po zasięgnięciu opinii : organu ochrony środowiska, organu o którym mowa w art.57 ustawy. W przepisie art.51 ust. 8 ustawy została zawarta delegacja do wydania rozporządzenia określającego rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz rodzaje przedsięwzięć, dla których obowiązek sporządzenia raportu może być wymagany, biorąc pod uwagę rodzaj działalności, wielkość produkcji i inne parametry techniczne. Aktem wykonawczym, który miał zastosowanie w niniejszej sprawie było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko[ DZ.U nr 179, poz.1490]. W ocenie organu odwoławczego przedmiotowa inwestycja zgodnie z § 3 ust.1 pkt 11 lit)k powołanego rozporządzenia została zaliczona do inwestycji mogących oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu może być wymagane. Organ odwoławczy podnosił, że organ pierwszej instancji wystąpił do właściwych organów o wydanie opinii w sprawie, a zatem spełnił wymóg wynikający z przepisów ustawy. Powiatowy Inspektor Sanitarny zajął stanowisko, uznając, że nie zachodzi potrzeba sporządzenia raportu w tej sprawie. Należy zatem uznać iż nie można postawić organowi zarzutu, że wydał zaskarżone postanowienie bez wymaganej opinii. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2007 roku złożyło Ogólnopolskie Towarzystwo [...] , wnosząc o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kwoty 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucało, że zostało wydane z rażącym naruszeniem : - obowiązującego w dacie wydawania skarżonego rozstrzygnięcia § 6 i 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko[ DZ.U z 2004 roku, nr 257, poz. 2573 ze zmianami]; - art.51 ust. 3 pkt 2 ustawy. W uzasadnieniu skargi podnoszono, że przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy błędnie przywołał jako podstawę prawną rozstrzygnięcia rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 roku, które straciło swoją moc z dniem 8 grudnia 2004 roku. Tak więc w dacie wydania postanowienia przez organ odwoławczy już nie obowiązywało. W takiej sytuacji zdaniem skarżącego doszło do naruszenia prawa i nie wiadomo czy faktycznie raport dla przedsięwzięcia polegającego na zabezpieczeniu lewego wału przeciwpowodziowego Wisły w gminie K. ma być sporządzany i na jakich warunkach. Nadto zdaniem skarżącego nie można było orzec w przedmiocie obowiązku sporządzenia raportu wobec faktycznego braku w aktach sprawy wymaganej opinii właściwego organu o którym mowa w art.57 ust.1 ustawy. W omawianym przypadku organem tym był Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że niemożliwe było zobowiązanie organu inspekcji sanitarnej do wydania opinii. Strona, która wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy mogła wnieść zażalenie na bezczynność organu opiniującego do organu nadrzędnego. Skoro zaś nie skorzystano z wymienionej prawnie możliwości działania w trybie art.37 k.p.a., dalsze postępowanie w przedmiocie obowiązku sporządzenia raportu i jego zakresu powinno zostać zawieszone z urzędu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowane argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga Ogólnopolskiego Towarzystwa [...] zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych [ DZ.U nr 153 , poz.1269 ] oraz art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej p.p.s.a. [ DZ.U nr 153, poz.1270, ze zmianami] sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak stanowi przepis art.134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie sądu organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawą z dnia 18 maja 2005 roku O zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw[ DZ.U nr 113, poz. 954] dokonano zmiany przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, w zakresie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć. Zgodnie z przepisem art. 46 ust.4 ustawy, w brzmieniu ustalonym ustawą nowelizującą, przed wystąpieniem z wnioskiem o wydanie którejkolwiek z decyzji wymienionych w art.46 ust. 4 pkt 2-9 ustawy( a więc między innymi pozwolenia na budowę, czy też pozwolenia na budowę urządzeń wodnych) konieczne jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zasada ta nie dotyczy decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wskazany powyżej wymóg dotyczy uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach obowiązuje w odniesieniu do wszystkich przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w rozumieniu przepisów ochrony środowiska, dla których inwestor, bądź ma zamiar wystąpić z wnioskiem o wydanie którejkolwiek decyzji wymienionych w art.46 ust.4 pkt 2 -9 ustawy, po dniu 28 lipca 2005 roku ( wejściu w życie ustawy nowelizującej). Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy przed ww. datą inwestor uzyskał już jakąkolwiek decyzję, przed wydaniem której przeprowadzono, na mocy dotychczasowych przepisów, procedurę oceny oddziaływania na środowisko dla danego przedsięwzięcia, czy też nie. Jedyne odstępstwo od wskazanej wyżej reguły zawiera art. 19 ust.1 ustawy nowelizującej. Stanowi on, iż w przypadku postępowań w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wszczętych, a nie zakończonych decyzja ostateczną przed dniem 28 lipca 2005 roku, stosuje się przepisy dotychczasowe, jeżeli uprawniony podmiot złoży stosowny wniosek w tym zakresie. Przez uprawniony podmiot należy rozumieć wnioskodawcę, który przed tą datą wystąpił do właściwego organu administracji o wydanie jednej z decyzji administracyjnych wymienionych w art.46 ust.4 ustawy w brzmieniu przed nowelizacją. W przypadku gdy inwestor nie złoży wniosku o stosowanie przepisów dotychczasowych, rozpoczęte postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko stanie się bezprzedmiotowe, z uwagi na likwidację obowiązku prowadzenia procedury ocen oddziaływania na środowisko na etapie wydawania decyzji inwestycyjnych, określonych w art.46 ust.4 ustawy, w brzmieniu sprzed nowelizacji. Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć iż organ odwoławczy prowadził po 28 lipca 2005 roku postępowanie w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko nie dysponując wnioskiem inwestora o stosowanie przepisów dotychczasowych. Brak takowego wniosku uniemożliwiał organowi kontynuowanie postępowania według przepisów sprzed nowelizacji. Trafnym również należy uznać zarzut skarżącego iż w dacie orzekania przez organ odwoławczy nie obowiązywały już przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Rozporządzenie to utraciło bowiem moc z dniem 8 grudnia 2004 roku. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę i rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24.02.1992 roku, syg. akt II SA 49/02). Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy jest zobowiązany zastosować przepisy obowiązujące w dacie orzekania. Nietrafny zaś należy uznać zarzut skarżącej naruszenia art.51 ust.3 pkt 2 ustawy sprzed nowelizacji, która weszła w życie w dniu 28 lipca 2005 roku. Przepis ten mówił, że organ właściwy do wydania decyzji stwierdza obowiązek sporządzenia raportu i określa jego zakres po zasięgnięciu opinii: 1) organu ochrony środowiska, gdy dotyczy to decyzji, o której mowa w art.46 ust.4 pkt 1 – 2a i 4- 7; 2) organu określonego w art.57, gdy dotyczy to decyzji, o której mowa w art.46 ust.4 pkt 1 – 2a. W sytuacji braku wyraźnego przepisu prawa uzależniającego wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ może to nastąpić dopiero na zasadach ogólnych, nie zaś w trybie art. 106 k.p.a. W naszej sprawie zdaniem sądu organ Inspekcji Sanitarnej nie działał jako organ współkompetentny, nie zajmował stanowiska w formie postanowienia, lecz wyrażał go w drodze opinii, oceny noszącej cechy opinii biegłego w rozumieniu art.84 § 1 k.p.a. Tak więc stanowisko organu iż w jego ocenie w danej sprawie nie zachodzi potrzeba sporządzania raportu jest wyrażeniem opinii w rozumieniu art. 53 ust.3 pkt 2 ustawy. Organ przy ponownym rozpoznaniu winien zwrócić się do inwestora, czy w związku ze zmianą przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska wnosi o kontynuowanie postępowania według przepisów sprzed nowelizacji ustawy, która weszła w życie 28 lipca 2005 roku. W zależności od zajętego stanowiska podejmie stosowną decyzję. Z tej też racji z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, biorąc za podstawę art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na postawie art.200 i art.205 § 1 p.p.s.a.