IV SA/Wa 1139/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), asesor WSA Paweł Dańczak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 października 2020 r. sprawy ze skargi Syndyka Masy Upadłości [...] Sp. z o.o. w upadłości z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Klimatu z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie zezwolenia na przetwarzanie odpadów oddala skargę Uzasadnienie. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] Minister Klimatu (dalej: organ), po rozpatrzeniu odwołania z dnia 26 września 2019r. złożonego przez Syndyka masy upadłościowej [...] z siedzibą w [...] – Osiedle(dalej: skarżąca) , od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2019r., znak: [...], odmawiającej dokonania zmiany na rzecz Spółki [...] w upadłości z siedzibą w [...], decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2015 roku, znak: [...] zpóźn.zm. dotyczącej zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne w procesie [...] polegającym na wykorzystaniu odpadów w ramach prac związanych z zamknięciem składowiska odpadów paleniskowych [...] w [...] przy ulicy [...] - uchylił decyzję organu I instancji i orzekł: - wygaśnięcie z dniem [...] września 2019 roku decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2015 roku, znak: [...] z późn. zm., stanowiącej zezwolenie na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne w procesie [...] polegającym na wykorzystaniu odpadów w ramach prac związanych z zamknięciem składowiska odpadów paleniskowych [...] w [...]. Stan sprawy był następujący: Decyzją z dnia [...] lutego 2015r., znak: [...] Marszałek Województwa [...], udzielił firmie [...] z siedzibą w [...], zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne w procesie [...] polegającym na wykorzystaniu odpadów w ramach prac związanych z zamknięciem składowiska odpadów paleniskowych [...] w [...] przy ulicy [...]. W pkt 6. zezwolenia określono termin obowiązywania decyzji do dnia [...] lutego 2017 r. pomimo, że strona wniosła o wydanie zezwolenia na 10 lat. Wnioskiem z dnia [...] września 2015 roku, firma [...] z siedzibą w [...], zwróciła się do Marszałka o zmianę powyższej decyzji w części dotyczącej jej obowiązywania do dnia [...] lutego 2019 roku. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 roku, znak: [...];[...], Marszałek odmówił zmiany zezwolenia w zakresie terminu jego obowiązywania. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie do Ministra Środowiska. W dniu [...] stycznia 2016 roku (znak: [...]), Minister Środowiska uchylił decyzję Marszałka z dnia [...] listopada 2015 r. i orzekł termin obowiązywania zezwolenia do dnia [...] lutego 2019 r., zgodnie z wnioskiem Spółki. Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. znak: [...] Marszałek, na skutek wniosku złożonego przez stronę, przedłużył ponownie termin obowiązywania zezwolenia do dnia [...] września 2019 r., niezgodnie z jej żądaniem, bowiem wnosiła ona o przedłużenie uprawnień do dnia [...] lutego 2020 roku. Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Marszałek przeniósł w całości prawa i obowiązki wynikające z przedmiotowego zezwolenia z firmy [...] z siedzibą w [...] na rzecz [...] z siedzibą w miejscowości [...]. W dniu 18 lipca 2019 r. skarżąca Spółka złożyła wniosek dotyczący zmiany decyzji Marszałka z dnia [...] lutego 2015r., znak: [...], w zakresie terminu obowiązywania zezwolenia do dnia 5 marca 2020 r. Marszałek decyzją z dnia [...] września 2019 r. odmówił zmiany zezwolenia we wnioskowanym przez skarżącą zakresie, na co w dniu 26 września 2019 r. wniosła ona do Ministra odwołanie od decyzji Marszałka, zaskarżając ją w całości i wnosząc o uchylenie tej decyzji oraz jej zmianę w części dotyczącej terminu obowiązywania zezwolenia. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] Minister Klimatu po rozpatrzeniu w/w odwołania uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o wygaśnięciu z dniem [...] września 2019 roku decyzji Marszalka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2015 roku, znak: [...] z późn. zm., stanowiącej zezwolenie na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne w procesie [...] polegającym na wykorzystaniu odpadów w ramach prac związanych z zamknięciem składowiska odpadów paleniskowych [...] w [...]. Uzasadniając wydane orzeczenie organ wskazał, że wniosek o zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej może być rozpoznany i ewentualnie uwzględniony jedynie wówczas, gdy decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, a więc do upływu ostatniego dnia terminu określającego jej obowiązywanie. Sporna decyzja Marszałka, utraciła swoją moc obowiązywania z dniem [...] września 2019 r., a zatem z tym dniem przestała funkcjonować w obrocie prawnym. W sytuacji, gdy brak jest uprawnienia wynikającego z zezwolenia, z powodu wygaśnięcia jego terminu, to żaden organ, na żadnym etapie postępowania, nie może przedłużyć terminu obowiązywania wygasłej już decyzji. Stąd Minister przedmiotowym orzeczenie usankcjonował jedynie stan prawny wynikający z normy prawnej. Z takim stanowiskiem nie zgodziła się skarżąca [...] z ograniczoną odpowiedzialnością w upadłości z siedzibą w [...] wnosząc do tut. Sądu skargę na decyzję Ministra Klimatu z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...] i zarzucając jej: 1. naruszenie 107 § 1 pkt 4 w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 48 pkt 1 ustawy - Prawo o odpadach ("u.o.o.") poprzez wydanie skarżonej Decyzji - w części dotyczącej stwierdzenia wygaśnięcia Zezwolenia z błędnym wskazaniem jako podstawy prawnej przepisu prawa materialnego (art. 48 ust.1 u.o.o.), który nie mógł stanowić samodzielnej podstawy prawnej Decyzji, 2. naruszenie art. 15 k.p.a. i 20 k.p.a., w zw. z art. 162 § 1 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 u.o.o., poprzez stwierdzenie wygaśnięcia Zezwolenia z naruszeniem przepisów dotyczących właściwości Organu, co w efekcie spowodowało naruszenie zasady dwuinstancyjności, gdyż stwierdzenie wygaśnięcia Decyzji jest decyzją wydaną w nowej sprawie, od której stronie przysługuje środek zaskarżenia w postaci odwołania, a co na tym etapie postępowania zostało skutecznie stronie uniemożliwione; 3. rażące naruszenie art. 155 k.p.a. z w zw. z art. 48 pkt 1 u.o.o., poprzez weryfikację Zezwolenia pod kątem przesłanek wygaśnięcia decyzji zawartych w przepisie prawa materialnego, podczas gdy podstawę prawną orzekania stanowił art. 155 k.p.a., 4. naruszenie art. 155 k.p.a. w zw. z art. 6, 8 k.p.a. i 12 k.p.a. poprzez zaakceptowanie sytuacji w której o utracie mocy obowiązującej (wygaśnięciu) decyzji terminowej decyduje opieszałość i bezprawność działania Organu I instancji - na żadnym etapie postępowania nie wystąpiły przesłanki wobec których Organ nie mógł wydać rozstrzygnięcia w czasie prawem przepisanym, mimo iż wniosek w zakresie zmiany terminu obowiązywania decyzji "źródłowej" Skarżący złożył z dwumiesięcznym wyprzedzeniem, co pozwalało na rozpatrzenie wniosku przed upływem ważności Zezwolenia, 5. Naruszenie art. 7, 77 oraz art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 155 k.p.a., poprzez oparcie skarżonej Decyzji o twierdzenia, które stoją w oderwaniu od zebranego w sprawie materiału dowodowego, z pominięciem zarzutów Skarżącego, w tym w szczególności: (a) uznanie, że Zezwoleniem nałożono na Skarżącą - w ramach prac związanych z zamknięciem składowiska odpadów paleniskowych [...] w [...] - obowiązek przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne w procesie [...] polegającym na wykorzystaniu odpadów, podczas gdy w/w decyzja stanowiła uprawnienie Skarżącego; (b) uznanie, iż zmiana decyzji "źródłowej" w zakresie terminu wnioskowanego przez Skarżącego, która umożliwiłaby ostateczne wykonanie prac związanych z doprowadzeniem do zamknięcia składowiska odpadów paleniskowych [...] w [...] przy ul. [...] ("Składowisko"), stoi w sprzeczności z interesem społecznym, przy jednoczesnym stwierdzeniu, iż w interesie społecznym jest jak najszybsze wykonanie rekultywacji i zachowanie właściwego stanu środowiska (co przy wyeliminowaniu Zezwolenia jest niemożliwe a proces rekultywacji i zamknięcia Składowiska zostaje po prostu przerwany), (a) pominięcie istotnych zarzutów podnoszonych przez Skarżącego w odwołaniu od decyzji Organu I instancji, polegające na jedynie wybiórczym przytoczeniu zarzutów, bez ich merytorycznej analizy i odniesienia się do ich treści, (b) brak wskazania przez Organ II instancji faktów i dowodów, które uznał za udowodnione, a którym w zupełności odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w tym m.in. zupełne pominięcie wskazanej przez Skarżącą w odwołaniu linii orzeczniczej sądów administracyjnych, wskazującej, iż w odniesieniu do decyzji administracyjnej terminowej (...) skutki wygaśnięcia takiej decyzji nie mogą obciążać strony, która przed upływem terminu wygaśnięcia decyzji złożyła stosowny wniosek o jej przedłużenie. W związku z powyższym skarżąca wniosła o: 1. uchylenie Decyzji w części dotyczącej stwierdzenia wygaśnięcia Zezwolenia z dniem [...] września 2019 roku, 2. na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzenie od Ministra Klimatu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie ("WSA") według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W kontrolowanej sprawie Sąd podzielił stanowisko organu, że postępowanie wszczęte na podstawie art. 155 k.p.a. jest nadzwyczajnym postępowaniem, które nie może prowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Ewentualna weryfikacja decyzji ostatecznej może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy za jej zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, co z kolei możliwe jest wówczas, gdy zmiany lub uchylenia nie wykluczają przepisy szczególne. Reasumując: zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć tylko takiego orzeczenia, które obowiązuje w dacie dokonywania zmiany, a więc oddziałuje w jakimkolwiek zakresie na sferę praw lub obowiązków adresatów decyzji. W tym względzie za prawidłową Sąd uznał dokonana przez organ wykładnię omawianego przepisu, że chociaż ustawodawca nie zawarł zastrzeżenia, iż decyzja uchylana lub zmieniana musi obowiązywać w dacie uchylania lub zmiany, to warunek ten jednoznacznie wynika to z celu, jakiemu instytucja ta służy. Za takim jak organ rozumieniem art. 155 kpa przemawia wykładnia celowościowa, bowiem o zniesieniu, zawężeniu, rozszerzeniu lub zmodyfikowaniu w inny sposób oddziaływania ostatecznej decyzji administracyjnej na sferę praw lub obowiązków jej adresatów, można mówić wyłącznie w odniesieniu do decyzji obowiązującej. Obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę w trybie art. 155 k.p.a. jest zatem oprócz badania legalności decyzji objętej wnioskiem strony, badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego tej sprawy. Decyzja, o zmianę której wnosił skarżący, jest decyzją nakładającą na niego obowiązek przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne w procesie [...] polegającego na wykorzystaniu odpadów w ramach prac związanych z zamknięciem składowiska odpadów paleniskowych [...] w [...]. W pkt 6. decyzji określono termin zakończenia prac rekultywacyjnych z wykorzystaniem procesu odzysku, który po zmianach dokonanych kolejnymi decyzjami ustalono ostatecznie na dzień [...] września 2019 r. bezsporne jest, że okres jej obowiązywania decyzji Marszałka z dnia [...] lutego 2015 r. upłynął – po trzykrotnych zmianach - z dniem [...] września 2019r. Z przyczyn, o których była mowa wcześniej, Sąd podziela stanowisko organu że po tej dacie skarżący nie może już realizować uprawnień płynących z tej decyzji, bowiem przestała ona bowiem funkcjonować w obrocie prawnym. Określenie w decyzji administracyjnej terminu jej ważności powoduje, że taka decyzja wygasa z upływem terminu, na który została wydana, czyli w konsekwencji przestaje kształtować jakiekolwiek prawa i obowiązki administracyjne, czy też wywoływać jakiekolwiek inne skutki prawne. Po wygaśnięciu decyzji, czyli upływie terminu jej ważności, zmiana jest niedopuszczalna. Sytuacji tej nie zmienia, powołana w skardze, regulacja wprowadzona przepisami ustawy z dnia z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U.2020.797 t.j.). Art. 48 tej ustawy, wprowadzając przesłanki wygaśnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w pkt 1) stanowi, że zezwolenie takie wygasa po upływie czasu, na jaki zostało wydane. Powyższych skutków prawnych nie znosi okoliczność, iż w przedmiotowej sprawie kolejny wniosek o zmianę decyzji, co do terminu ważności zezwolenia określonego na dzień [...] września 2019 roku, złożony został przez skarżącego jeszcze przed dniem jej wygaśnięcia (pismo z dnia 18 lipca 2019). Wniosek o zmianę terminu obowiązywania decyzji administracyjnej nie powoduje skutku w postaci przerwania biegu tego terminu, czy też jego przedłużenia do czasu rozpatrzenia wniosku przez organ. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu, że wniosek o zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej może być rozpoznany i ewentualnie uwzględniony jedynie wówczas, gdy decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, a więc do upływu ostatniego dnia terminu określającego jej obowiązywanie - w realiach kontrolowanej sprawy do 11 września 2019 r. Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził również naruszenia przez organ innych przepisów postępowania administracyjnego, w tym zarzucanego w skardze naruszenia art. 7, art.15, art.20, art. 77, art.80 oraz art. 107§1 pkt 4 i § 3 kpa. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ppsa Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.