IV SA/Wa 114/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia gminnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność § 3 i § 4 ust. 5 załącznika do zaskarżonej uchwały I. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. Prokurator Rejonowy w [...] (dalej "Prokurator") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także "Sądu") skargę na uchwałę Rady Gminy [...] (dalej "Rady") nr [...] z dnia [...] lutego 2017 roku w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2017 r. (dalej "zaskarżona uchwała"), zarzucając w/w aktowi istotne naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 11 a ust. 2 pkt 2, 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U.2017.1840), dalej także "ustawy", polegające na niewskazaniu w załączniku do uchwały konkretnego podmiotu zobowiązanego do: 1) opieki nad wolno żyjącymi kotami oraz 2) obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji. W następstwie podniesienia w/w zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części w zakresie jej § 3 oraz § 4 pkt 5. Uzasadniając zarzuty i wnioski skargi, Prokurator wskazał w szczególności, co następuje: (-) W art. 11a ust. 2 pkt 1-8 i ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt ustawodawca wskazał zagadnienia, jakie powinny obligatoryjnie znaleźć się w uchwale określającej program opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Katalog tych zagadnień jest zamknięty. Dodatkowo ww. program winien zawierać konkretne regulacje zapewniające realizację ujętych w nim zadań. Z tego względu rada gminy powinna określić w programie konkretne schronisko dla zwierząt, z podaniem jego nazwy i adresu, a także skonkretyzować pozostałe podmioty wykonujące zadania na podstawie uchwały poprzez wskazanie gospodarstwa rolnego i lekarza weterynarii. Ustalenie w Programie konkretnego schroniska, gospodarstwa rolnego, podmiotu zobowiązanego do udzielania pomocy weterynaryjnej bezdomnym zwierzętom i całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych, a także odławiającego bezdomne zwierzęta oraz usypiającego ślepe mioty, ma istotne znaczenie informacyjne dla osób, które mogą znaleźć się w takiej sytuacji, która będzie wymagała skorzystania z pomocy wskazanych podmiotów (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 2 marca 2016 r., sygn. II SA/Rz 858/15). (-) W załączniku do zaskarżonej uchwały w § 3 oraz § 4 pkt 5 Rada nie wskazała konkretnego gospodarstwa rolnego ani podmiotu zobowiązanego do opieki nad wolno żyjącymi kotami oraz podmiotu zobowiązanego do obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt. (-) W/w uchybienia stanowią istotne naruszenia prawa, które - zgodnie z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. - obliguje sąd stwierdzenia nieważności aktu w całości lub części albo do stwierdzenia, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. II. W odpowiedzi na skargę, udzielonej uchwałą z dnia [...] grudnia 2017 r., przedłożoną Sądowi przy piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r., Rada wniosła o jej oddalenie, formułując następujące stanowisko: W Gminie nie występuje problem wolno żyjących kotów. Gmina jest bowiem typową gminą wiejską i rolniczą, w związku z czym żyjące na jej terenie koty mają swoich właścicieli i opiekunów. W paragrafie 3 zaskarżonej uchwały ustalono jednakże w wyczerpujący sposób zasady sprawowania opieki nad wolno żyjącymi kotami. Wynika z nich, że opiekę tę (na wypadek zaistnienia takiej potrzeby), w tym odpowiednią opiekę weterynaryjną sprawuje bezpośrednio Wójt na koszt Gminy. Opiekę weterynaryjną bezdomnych zwierząt zapewnia się bezpośrednio w przypadku wystąpienia konkretnego zdarzenia. Paragraf 7 ust.1 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi wskazuje wybrane gospodarstwo w [...] pod nr [...] - do ewentualnej potrzeby umieszczenia zwierzęcia bezdomnego. Zawarcie stosownej umowy wiąże się z koniecznością poniesienia wysokich dla Gminy kosztów za "gotowość" przyjęcia bezdomnego zwierzęcia, nie rekompensowanych przez budżet Skarbu Państwa. Obecnie Gmina prowadzi rozmowy w celu zawarcia ze schroniskiem dla zwierząt nowej umowy na przyjęcie bezdomnych zwierząt. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: III. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W odniesieniu do aktów wydawanych przez organy gmin przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Do nieważności uchwały może prowadzić wyłącznie istotne naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez prokuratora, do czego był on uprawniony na mocy art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 177), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. W myśl art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator może wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Skargę należało uwzględnić w całości, albowiem postanowienia § 3 oraz § 4 ust.5 zaskarżonej uchwały zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa. IV. Kontrola legalności zaskarżonej uchwały Rady w zakresie kwestionowanym skargą prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem regulacji zaskarżonej uchwały było określenie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na zasadach określonych w art.11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Przepis art.11a ust.1 w/w ustawy zobowiązuje bowiem radę gminy do tego, aby wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określiła tego rodzaju program w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca. Z kolei wymieniony we w/w przepisie art.11 ust.1 stanowi, iż zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Katalog obligatoryjnych elementów przedmiotowego programu zawarto w art.11a ust.2 pkt 1 – 8 ustawy. W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że uchwała rady gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego, pomimo że ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową (por. np. wyroki NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17, z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 221/16, z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 3051/15 z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13). 2. W skardze Prokurator zakwestionował legalność postanowień uchwały, wykonujących dyspozycje art.11a ust.2 pkt 2 i 4 ustawy, tj. postanowień regulujących kwestie: 1) opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania (§ 3 uchwały) oraz 2) obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt (§ 4 ust.5 uchwały), zarzucając tym postanowieniom niedostatek konkretyzacji. Z zarzutami tymi należy się zgodzić. Stosownie do powyższego: Przepis art.11a ust.2 pkt 2 ustawy stanowi, iż program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Wykonujący ten obowiązek zapis § 3 uchwały stanowi, iż sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi realizuje Wójt, w następujący sposób: (1) Zapewnia karmę kotom wolno żyjącym oraz wodę w miejscach ich przebywania; (2) Zapewnia na okres zimy miejsce schronienia przed zimnem, rozstawia budki; (3) Zapewnia opiekę weterynaryjną w przypadkach koniecznych oraz miarową kastrację lub sterylizację. Z kolei przepis art.11a ust.2 pkt 4 ustawy stanowi, iż program obejmuje obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Wykonujący ten obowiązek zapis § 4 ust.5 zaskarżonej uchwały stanowi natomiast, że zabiegi sterylizacji i kastracji mogą być przeprowadzane wyłącznie przez lekarza weterynarii. Należy w pełni zgodzić się z Prokuratorem, co zresztą znajduje pełne odzwierciedlenie w utrwalonym orzecznictwie sądowym (por. np. wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1667/11, publ. LEX, czy też orzeczenia WSA w Rzeszowie z dnia 2 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 858/15 oraz z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 910/15), iż program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt winien zawierać konkretne regulacje zapewniające realizację ujętych w nim zadań. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się zatem "wykonawczy", konkretny charakter programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i dlatego ten "wykonawczy" charakter programu nie będzie zachowany, jeśli pominie się w nim konkretne podmioty realizujące te zadania. W szczególności radni powinni określić w programie konkretne schronisko dla zwierząt, z podaniem jego nazwy i adresu, a także skonkretyzować pozostałe podmioty wykonujące zadania na podstawie uchwały. Kwestionowane w skardze § 3 i §4 ust.5 uchwały nie spełniają w/w wymogów. Przyjąć bowiem należy, iż: - w § 3 zaskarżonej uchwały winna zostać wskazana skonkretyzowana jednostka organizacyjna Gminy (z podaniem jego nazwy i adresu), podległa Wójtowi, odpowiedzialna za opiekę nad wolno żyjącymi kotami (wskazanie w § 3, iż podmiotem tym jest bezpośrednio Wójt jest oczywisty sposób zbyt ogólne); - w §4 ust.5 uchwały winno zostać wskazane konkretne schronisko dla zwierząt z podaniem jego nazwy i adresu, w którym przeprowadzano by obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt. Uchybienia uchwały w tym zakresie należy zakwalifikować jako istotne naruszenie art.11a ust.2 pkt 2 i 4 ustawy, obligujące Sąd do stwierdzenia nieważności § 3 i §4 ust.5 uchwały. Z tych względów z mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. należało orzec jak w wyroku.