IV SA/Wa 1141/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Przesław, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2014 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej - oddala skargę - Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. (dalej jako: SKO w C., organ II instancji, Kolegium) z [...] marca 2014 r. znak: [...] wydana na podstawie art. 2 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 17 pkt 1 i art. 127 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 9e ust. 1 pkt 2, art. 9n ust. 1, 2 i 3, art. 9p ust. 2, art. 9x ust. 1 pkt 3 i 4, art. 9zb ust. 1 i art 9zc ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz.U. z 2013, poz. 1399, dalej: u.cz.p.), po rozpatrzeniu odwołania B. Sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej: Spółka, skarżąca, strona skarżąca) od decyzji Wójta Gminy D., z [...] grudnia 2013 r., znak: [...] (dalej: Wójt, organ I instancji), o nałożeniu na skarżącą: kary pieniężnej, w wysokości 500 zł za przekazywanie nierzetelnego sprawozdania oraz kary pieniężnej, w wysokości 500 zł, za nieprzekazywanie odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych wskazanej w uchwale nr [...] w sprawie uchwalenia Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla [...] na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023 z załącznikami oraz uchwale nr [...] w sprawie wykonania Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla [...] na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023 (Dz.Urz. Woj. [...] z 2012 r., poz. [...]). SKO w C. w decyzji z [...] marca 2014 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z [...] grudnia 2013 r. Stan sprawy przestawiał się następująco. W dniu [...] listopada 2013 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej za przekazywanie nierzetelnego sprawozdania i za nieprzekazywanie od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. W sprawozdaniu za I kwartał 2013 r. została wykazana masa odpadów o kodzie 20 03 01 - zmieszane odpady komunalne o masie 62,93 Mg poddane procesowi odzysku R15 - przetwarzanie odpadów, w celu ich przygotowania do odzysku, w tym do recyklingu w sortowni odpadów Spółki. W sprawozdaniu nie została wykazana masa odpadów o kodzie 19 12 12 inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w 19 12 11 powstałych po sortowaniu oraz nazwa i adres instalacji do której zostały one przekazane. W piśmie znak [...] z [...] października 2013 r. organ I instancji zgodnie z art. 9p ust. 2 u.cz.p. wezwał Spółkę do złożenia wyjaśnień dotyczących: 1. pkt. II. sprawozdania za I kwartał - w zakresie podania masy odpadów powstałych po mechaniczno-biologicznym przetworzeniu zmieszanych odpadów powstałych po mechaniczno-biologicznym przetworzeniu zmieszanych odpadów komunalnych o kodzie 19 12 12, niespełniających wymagań rozporządzenia Ministra Środowiska z [...] września 2012 r. w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych (Dz.U. z 2012 r., poz. 1052) i podania sposobu zagospodarowania odpadów. 2. pkt. II. sprawozdania za II kwartał - w zakresie podania sposobu zagospodarowania odpadów o kodzie 19 12 12. 3. pkt. II. sprawozdania za I i II kwartał – w zakresie podania dokładnej nazwy instalacji do której odpady o kodzie 19 12 12 zostały przekazane oraz informacji o sposobie zagospodarowania. W piśmie z [...] października 2013 r. Spółka złożyła wyjaśnienia, w których podniosła, że odpady nie były oddawane do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych z powodu warunków cenowych, które nie mogły być zaakceptowane przez Spółkę z uwagi na możliwości poniesienia straty. W ocenie Spółki, w zaistniałych okolicznościach niezasadne było także wprowadzenie zmiany cen odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy D. ponieważ wiązałoby się to z wypowiedzeniem umów, co nie rozwiązało by problemu ze względu na krótki okres wypowiedzenia. Zdaniem Wójta, skarżąca nie odniosła się do ww. pytań organu I instancji i nie udzieliła odpowiedzi na postawione pytania. Organ tym samym nie uwzględnił wyjaśnień skarżącej i uznał, że Spółka złożyła nierzetelne sprawozdanie. W decyzji z [...] grudnia 2013 r. organ I instancji nałożył na Spółkę, karę pieniężną, w wysokości 500 zł za przekazywanie nierzetelnego sprawozdania oraz karę pieniężną, w wysokości 500 zł, za nieprzekazywanie odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych do regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych wskazanej w uchwale nr [...] w sprawie uchwalenia Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla M. na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023 z załącznikami oraz uchwale nr [...] w sprawie wykonania Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla [...] na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023. W odwołaniu od decyzji organu I instancji Spółka zarzuciła, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji. SKO w C. po rozpatrzeniu odwołania Spółki w decyzji z [...] marca 2014 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z [...] grudnia 2013 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji podniósł, że ze znajdujących się w aktach sprawy sprawozdań skarżącej Spółki wynika, że odpady o kodzie 20 03 01 (niesegregowane zmieszane odpady komunalne) odebrane przez Spółkę od właścicieli nieruchomości z terenu gminy D: w l kwartale 2013 r., w ilości 62,93 Mg oraz w II kwartale 2013 r., w ilości 72,88 Mg, zostały przekazane do instalacji skarżącej Spółki, a nie do wskazanej wyżej regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w regionie [...]. Zdaniem organu II instancji, przekazując odpady komunalne, odebrane od właścicieli nieruchomości z terenu gminy D., do prowadzonej przez siebie instalacji, która nie jest instalacją regionalną do przetwarzania odpadów komunalnych w regionie [...], skarżąca Spółka postąpiła wbrew nakazowi wynikającemu z art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy. Według SKO w C., wprawdzie w załączniku nr [...] do uchwały, prowadzona przez skarżącą instalacja do przetwarzania odpadów w M., wymieniona jest jako instalacja zastępcza do czasu uruchomienia regionalnej instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych w regionie [...] gospodarki odpadami komunalnymi, jednakże z ustaleń Kolegium wynika, że instalacja do biologiczno-mechanicznego przetwarzania odpadów w miejscowości K., gm. W., zarządzana przez Zakład Usług Komunalnych "U." Sp. z o.o. w M., wskazana w uchwale, jako regionalna instalacja dla przetwarzania odpadów komunalnych dla regionu [...] gospodarki odpadami komunalnymi, prowadzi działalność od [...] listopada 2012 r. Zatem po jej uruchomieniu, podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości w regionie [...] nie mógł przekazywać tych odpadów do instalacji posiadającej status instalacji zastępczej do czasu uruchomienia regionalnej instalacji. W ocenie SKO w C., wbrew stanowisku Spółki, decyzja w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej jest decyzją związaną. W każdym przypadku stwierdzenia wyczerpania znamion deliktu administracyjnego, jakim jest nieprzekazywanie przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, odebranych zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania, do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, właściwy miejscowo wójt, burmistrz lub prezydent miasta zobowiązany jest nałożyć na takiego przedsiębiorcę karę pieniężną. Zdaniem Kolegium w przekazanym Wójtowi Gminy D., przez Spółkę, sprawozdaniu za l kwartał 2013 r. nie wykazano masy odpadów o kodzie 19 12 12 - inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w 19 12 11 (tj. nie zawierające substancji niebezpiecznych) oraz nazwy i adresu instalacji, do której zostały one przekazane. Spółka nie zastosowała się do wezwania Wójta Gminy D., z [...] października 2013 r., do uzupełnienia przedłożonego sprawozdania w tym zakresie. Niewykazanie przez Spółkę, w sprawozdaniu za I kwartał 2013 r., masy odpadów o kodzie 19 12 12 - powstałych po mechaniczno-biologicznym przetworzeniu oraz nazwy i adresu instalacji, do której zostały one przekazane oznacza, iż ww. sprawozdanie jest nierzetelne. W ocenie organu II instancji, stwierdzenie, że Spółka przekazała Wójtowi Gminy D. nierzetelne sprawozdanie za I kwartał 2013 r., obligowało ten organ do wymierzenia jej kary pieniężnej. Kara została ustalona w najniższej możliwej wysokości. W skardze Spółka zarzuca, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji, a mianowicie: - art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., polegającym na nierozważeniu przez organ statusu instalacji, do której były przekazywane odpady - instalacji znajdującej się w M., która według Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla [...] na lata 2012- 2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023, posiada status "instalacji zastępczej do czasu wybudowania instalacji regionalnej, art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 107 § 1 Kpa, polegającym na pominięciu wyjaśnienie składanych przez skarżącą w przedmiocie rzetelności składanych sprawozdań. Zdaniem Spółki, zaskarżona decyzja narusza również przepisy prawa materialnego, a mianowicie: - art. 9e ust. 1 pkt 2 u.cz.p. w powiązaniu z art. 38 ust. 2 pkt 2 u.o., poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że odpady należy w każdym przypadku przekazywać do instalacji regionalnej (RIPOK), - art. 9x ust. 1 pkt 3 u.cz.p., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że karę należy nałożyć w każdym wypadku nieprzekazania odpadów do instalacji regionalnej, - art. 20 ust. 7 u.o., poprzez wadliwe uznanie, że tenże przepis wyklucza dokonanie przetworzenia odpadów w instalacji w M., mimo że odpady zbierane przez skarżącą zostały wytworzone na obszarze regionu [...] (na terenie Gminy D.) i zostały także przetworzone na obszarze regionu [...] (na terenie M.), a zatem z ww. przepisu nie można wywodzić zakazu przetworzenia odpadów z terenu Gminy D. na terenie M., gdyż na podstawie Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla [...] na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023, oba obszary należą do jednego regionu - [...]. - § 18 ust. 3 uchwały nr [...] Rady Gminy D. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy D., poprzez wadliwe uznanie, że tenże przepis wyklucza dokonanie przetworzenia odpadów w instalacji w M., mimo że odpady zbierane przez skarżącą zostały wytworzone na obszarze regionu [...] (na terenie Gminy D.) i zostały także przetworzone na obszarze regionu [...] (na terenie M.), a powołany przepis aktu prawa miejscowego odnosi się wyłącznie do przekazywania odpadów do instalacji spoza regionu, więc stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie nie dotyczy (nie ma zastosowania w niniejszej sprawie). Z uwagi na podniesione zarzuty, skarżąca Spółka wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy D. Wnosi również o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę, organ II instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona. W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne, że strona skarżąca nie przekazywała do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Potwierdziła to także w wyjaśnieniu złożonym 25 października 2013 r., uzasadniając to powodami ekonomicznymi – wyższymi cenami przetwarzania odpadów komunalnych w instalacji regionalnej. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że ze sprawozdań złożonych przez skarżącą wynika, że odpady o kodzie 20 03 01 (niesegregowane zmieszane odpady komunalne) odebrane przez Spółkę od właścicieli nieruchomości z terenu gminy D.: w l kwartale 2013 r., w ilości 62,93 Mg oraz w II kwartale 2013 r., w ilości 72,88 Mg, zostały przekazane do instalacji skarżącej Spółki, a nie do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w regionie [...]. Według Sądu, przekazując odpady komunalne, odebrane od właścicieli nieruchomości z terenu gminy D., do prowadzonej przez siebie instalacji, która nie jest instalacją regionalną do przetwarzania odpadów komunalnych w regionie [...] Spółka postąpiła wbrew nakazowi ustawowemu. Treść art. 9e ust. 1 pkt 2 u.cz.p. przewiduje jednoznacznie brzmiący obowiązek skierowany do podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości do przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Obowiązki w prawie gospodarki odpadami są pochodną ogólnego obowiązku ochrony środowiska określonego w art., 74 i 86 Konstytucji. Wykonanie nakazów określonego zachowania się przez podmioty odbierające odpady komunalne jest częścią ogólnego obowiązku zapewnienia przez władze publiczne bezpieczeństwa ekologicznego w gospodarce odpadami. Postępowanie z odpadami zgodnie z hierarchią jest spełnieniem pewnych czynności składających się na obowiązek ochrony środowiska. Szczególna właściwość tego działania polega na dążeniu do spowodowania lub doprowadzenia do rezultatu przewidzianego w prawie. O tym, czy dane działanie wypełnia obowiązek i wiąże się z jakimś celem, rozstrzyga prawodawca w u.cz.p. i u.o. Przepisy u.cz.p. szczegółowo określają pozycję prawną podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości w systemie prawa gospodarki odpadami wyznaczając obowiązki i uprawnienia. Obowiązek prawny podmiotu odbierającego odpady komunalne sprowadza się zatem do tego, że przepis prawa ustanawia dla tego podmiotu nakaz lub zakaz określonego zachowania się (działania lub zaniechania). Niezastosowanie się do nakazu lub zakazu wytwarza stan niewypełnienia obowiązku uregulowanego przez prawo. Zachowanie będące przedmiotem obowiązku wynikające z określonej normy prawnej może być nakazane lub zakazane. Obowiązek prawny nie musi się sprowadzać do prostych nakazów lub zakazów. Z sytuacjami, w których niewypełnienie obowiązku przez podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości powinno pociągać za sobą ujemne skutki, mamy do czynienia wtedy, gdy dany przepis prawa nakazuje wiązanie ujemnych skutków prawnych z każdym przypadkiem niewypełnienia danego obowiązku. Zachowanie takie może ujemne skutki wywołać, gdy określony przepis prawa od decyzji wskazanego podmiotu uzależnia to, czy ten, kto nie zastosował się do odpowiedniego nakazu lub zakazu, ma ponieść owe ujemne skutki prawne, czy też nie ma ich ponosić. Według Z. Ziembińskiego, możemy spotkać się z sytuacją, w której "czyn może polegać na jakimś działaniu lub zaniechaniu, a w przypadku, gdy norma nie określa czynu formalnie, lecz wskazuje, jaki stan rzeczy ma być przez adresata normy zrealizowany, czyn może składać się ze złożonego zespołu działań i zaniechań" (Z. Ziembiński, Logiczne podstawy prawoznawstwa, Warszawa 1966, s. 99.). W literaturze podnosi się, że wyodrębniając części składowe pojęcia obowiązku, należy wskazać jednocześnie na następujące zależności: "1) zachodzi tu brak możności wyboru określonego postępowania ze strony adresata obowiązku, przeciwnie, istnieje nakaz lub zakaz określonego postępowania; 2) obowiązek zawsze wynika z prawa w znaczeniu przedmiotowym, inaczej mówiąc, nie ma obowiązku bez normy; 3) w przypadku sporu, konieczność wskazania podstawy prawnej, z której wynika obowiązek określonego postępowania obywatela, ciąży na organie państwowym żądającym wykonania tego obowiązku przez obywatela; 4) na państwie ciąży powinność podjęcia starań w celu zapewnienia realizacji obowiązków przez obywatela przy czym idzie tu o zabezpieczenie interesu ogólnospołecznego jak i innych obywateli" (F. Siemieński, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1976, s. 124 – 125.). W niniejszej sprawie należy podkreślić, że prowadzona przez skarżącą instalacja do przetwarzania odpadów w M., wymieniona jest jako instalacja zastępcza do czasu uruchomienia regionalnej instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych w regionie [...] gospodarki odpadami komunalnymi. Z ustaleń organu II instancji wynika, że instalacja do biologiczno-mechanicznego przetwarzania odpadów w miejscowości K., gm. W., zarządzana przez Zakład Usług Komunalnych "U." Sp. z o.o. w M., wskazana w uchwale, jako regionalna instalacja dla przetwarzania odpadów komunalnych dla regionu [...] gospodarki odpadami komunalnymi, prowadzi działalność od [...] listopada 2012 r. Oznacza to, że po jej uruchomieniu, Spółka odbierająca odpady komunalne od właścicieli nieruchomości w regionie [...] nie mogła przekazywać tych odpadów do instalacji posiadającej status instalacji zastępczej do czasu uruchomienia regionalnej instalacji. W gospodarowaniu odpadami duże znaczenie praktyczne ma proces mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów. Proces ten określany jest jako zespól mechanicznych i biologicznych technik dostosowanych do rozwoju przetwarzanych odpadów, których dobór i efektywność są podporządkowane celowi przetwarzania i sposobowi zagospodarowania produktów (K. Lelecińska-Serafin, Biofiltracja gazów z mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów, [w:] Efektywne zarządzanie gospodarką odpadami, Kalisz – Poznań 2007, s. 852.). Mechaniczno-biologiczne przetwarzanie obejmuje przeróbkę pozostałości odpadów komunalnych, odpadów niesortowanych i jakichkolwiek innych odpadów ulegających biodegradacji, które nie nadają się do kompostowania lub stabilizacji beztlenowej, w celu ich ustabilizowania i zmniejszenia objętości. Działania, obejmujące mechaniczno-biologiczne przetwarzanie, powinny być prowadzone w sposób minimalizujący wpływ emitowanych gazów na środowisko, a także odcieków na wody powierzchniowe i podziemne oraz ograniczyć negatywny wpływ na zdrowie ludzi obsługujących instalację. Według art. 9x ust. 1 pkt 3 u.cz.p., przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który nie przekazuje odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania, do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych - podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 zł do 2.000 zł za pierwszy ujawniony przypadek. Decyzja w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej jest decyzją związaną. W każdym przypadku stwierdzenia wyczerpania znamion deliktu administracyjnego, jakim jest nieprzekazywanie przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, odebranych zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania, do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, właściwy miejscowo wójt, burmistrz lub prezydent miasta zobowiązany jest nałożyć na takiego przedsiębiorcę karę pieniężną. Ustalenie wysokości kary podlega uznaniu organu administracji publicznej. Prawodawca określił dolną i górną granicę wysokości kary. Spółce wymierzono karę w najniższej, przewidzianej w art. 9x ust. 1 pkt 3 u.cz.p. wysokości, tj. 500 zł. Przy orzekaniu na gruncie tego przepisu organ nie dysponuje swobodą w zakresie kwalifikacji skutków zdarzenia, określaną jako "uznanie administracyjne". Zasady posługiwania się uznaniem administracyjnym czy, szerzej, władzą dyskrecjonalną nie są wyrażone wprost w polskich regulacjach prawnych Można jednak wskazać przepisy – chociażby art. 2, 7, 31 i 32 Konstytucji RP, art. 7 i in. k.p.a. – wyznaczające w sposób istotny korzystanie z tego rodzaju kompetencji. Korzystanie z władzy dyskrecjonalnej wymaga, co oczywiste, bazowania na właściwym (wszechstronnym i rzetelnym) ustaleniu stanu faktycznego. Niedopuszczalna jest wszelka instrumentalizacja faktów przez organ administracyjny, a także manipulacja faktami dokonywana w celu obejścia prawa, czy też jednostronna urzędowa interpretacja prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, według którego "Organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany – zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 Kpa – załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków" (zob. wyrok NSA z 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57). Dla oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma zatem ustalenie, czy w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki z dyspozycji omawianego przepisu. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie przesłanki takie wystąpiły. W drugiej kolejności należy stwierdzić, że art. 9n ust. 1 i 2 u.cz.p. nakłada na podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości obowiązek sporządzania kwartalnych sprawozdań i przekazywania ich wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy. W przekazanym Wójtowi Gminy D., przez Spółkę, sprawozdaniu za l kwartał 2013 r. nie wykazano masy odpadów o kodzie 19 12 12 - inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w 19 12 11 (tj. nie zawierające substancji niebezpiecznych) oraz nazwy i adresu instalacji, do której zostały one przekazane. Spółka nie zastosowała się do wezwania Wójta Gminy D., z [...] października 2013 r., do uzupełnienia przedłożonego sprawozdania w tym zakresie. Niewykazanie przez Spółkę, w sprawozdaniu za I kwartał 2013 r., masy odpadów o kodzie 19 12 12 - powstałych po mechaniczno-biologicznym przetworzeniu oraz nazwy i adresu instalacji, do której zostały one przekazane słusznie zostało uznane przez organy obu instancji za sprawozdanie nierzetelne. Stwierdzenie, że Spółka przekazała Wójtowi Gminy D. nierzetelne sprawozdanie za I kwartał 2013 r., obligowało zatem ten organ do wymierzenia jej kary pieniężnej. Sporne jest natomiast to, czy w niniejszej sprawie strona skarżąca miała obowiązek skierowania całego strumienia zmieszanych odpadów komunalnych odebranych od właścicieli nieruchomości do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w miejscowości K., gm. W. zarządzanej przez Zakład Usług Komunalnych "U." Sp. z o.o. w M., wskazanej w uchwale, jako regionalna instalacja dla przetwarzania odpadów komunalnych dla regionu [...] gospodarki odpadami komunalnymi Skarżąca uważa bowiem, że takiego obowiązku nie miała, gdyż instalacja ta - zdaniem strony skarżącej oferowała warunki cenowe, które nie mogły być zaakceptowane przez skarżącą. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowią przede wszystkim przepisy u.cz.p. Przepis art. 9e ust. 1 pkt 2 u.cz.p. stanowi, że podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. W myśl art. 9l ust. 2 u.cz.p., w przypadku wystąpienia awarii regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, uniemożliwiającej odbieranie zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych lub pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania od podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości odpady te przekazuje się do instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tego regionu, wskazanych w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Prowadzący instalację do przetwarzania odpadów komunalnych, która została wskazana jako instalacja zastępcza, jest obowiązany przyjąć przekazywane do tej instalacji odpady. Wedle art. 9x ust. 1 pkt 3 u.cz.p., przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który nie przekazuje odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych - podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 zł do 2.000 zł za pierwszy ujawniony przypadek. Stosownie do art. 9 zc u.cz.p., przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 9x ust. 1 pkt 2-4, art. 9y ust. 1 pkt 2-4 i art. 9z ust. 4, właściwy organ bierze pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu. Zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 2 u.o., uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami określa regionalne instalacje do przetwarzania odpadów w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn oraz do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Mając na uwadze treść przytoczonych przepisów prawa uznać należy zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem, a podnoszone w skardze zarzuty za nieuzasadnione. Obowiązek wynikający z art. 9e ust. 1 pkt 2 u.cz.p. nie ma charakteru bezwzględnego, bowiem art. 9I ust. 2 tej ustawy przewiduje sytuację, w której podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest uprawniony do przekazywania do instalacji zastępczej zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych, przeznaczonych co do zasady do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, a także, iż stosownie do art. 38 ust. 2 pkt u.o., za przyczyny uzasadniające przekazywanie wspomnianych odpadów do składowania do instalacji zastępczej mogą zostać uznane różne stany faktyczne, które doprowadziły do sytuacji, o jakiej mowa w przywoływanym unormowaniu, stwierdzić należy że to, czy przyczyny takie zachodzą nie może być oceniane jedynie przez podmiot odbierający odpady. Nie do zaakceptowania jest pogląd strony skarżącej, że podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest uprawniony do dokonywania samodzielnej oceny wyboru regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, kierując się warunkami cenowymi, które są dla niego korzystniejsze z punktu widzenia rachunku ekonomicznego działalności gospodarczej, którą prowadzi. Obowiązkiem prowadzącego regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych, wynikającym z przepisów u.cz.p. oraz z u.o., jest przyjmowanie zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania, zebranych z danego regionu gospodarki odpadami komunalnymi. Istnieje zatem obowiązek oddawania odpadów komunalnych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, a nie do instalacji mającej status instalacji zastępczej, o ile podmiot prowadzący instalację wskazaną nie odmówi ich przyjęcia (z powodu awarii lub z innych przyczyn). Podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości nie jest uprawniony do samodzielnego decydowania, czy kierować przedmiotowe odpady do instalacji regionalnej, czy zastępczej, w wyniku jedynie własnej oceny, czy są ku temu spełnione przesłanki. Uznanie, że podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości same mogą tę kwestię oceniać doprowadzić mogłoby do sytuacji, że do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych kierowane byłyby tylko niektóre odpady, w niewielkich ilościach - według uznania podmiotów odbierających je od właścicieli nieruchomości - co w konsekwencji doprowadziłoby do wykorzystania jedynie części mocy przerobowych regionalnej instalacji. Skoro ustawodawca zdecydował, że zasadą jest kierowanie zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, a wyjątki od tej zasady wynikają z wyraźnych regulacji ustawowych, to ocena, czy zachodzą te wyjątki nie może być dowolna i dokonywana przez podmioty zobowiązane do kierowania wspomnianych odpadów do regionalnej instalacji do ich przetwarzania. Nie negując, że gdyby regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych uległa awarii lub gdyby zachodziły inne przyczyny, z powodu których regionalna instalacja nie mogłaby przyjmować odpadów, to strona skarżącą byłaby uprawniona do skierowania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych lub pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do instalacji zastępczej, podkreślić trzeba, że powyższe przyczyny musiałyby istnieć obiektywnie i nie mogłyby wynikać jedynie z ustaleń i wyliczeń cen usług poczynionych przez podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, a więc w realiach niniejszej sprawy przez stronę skarżącą. Podnieść należy, że podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który w wyroku z dnia 31 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/GI 1602/13 stwierdził, że bez znaczenia pozostają wyliczenia dokonane przez skarżącego, z których miałoby wynikać, że regionalna instalacja nie była w stanie przyjąć odpadów w ilości zebranej na terenie gminy, bowiem przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie przewidują takiej możliwości, aby podmioty zobowiązane do odbierania odpadów komunalnych same dokonywały wyboru rodzaju instalacji, do której dostarczają odpady. Zasadą jest, że zmieszane odpady komunalne dostarcza się do wskazanej regionalnej instalacji, a tylko w przypadku jej awarii dopuszcza się dostarczanie odpadów do instalacji zastępczej. Podkreślić przy tym wypada, że w okresie od [...] listopada 2012 r. strona skarżąca nie spotkała się z odmową ze strony prowadzącego instalację do biologiczno-mechanicznego przetwarzania odpadów w miejscowości K., gm. W., przyjęcia odpadów ani z informacją, że regionalna instalacja uległa awarii lub że zachodzą inne przyczyny, z powodu których ww. regionalna instalacja nie przyjmie odpadów. W motywach podjętych przez organy obu instancji rozstrzygnięć wskazano, z jakich przyczyn nałożono na skarżącą spółkę karę pieniężną w minimalnej wysokości. Nie kwestionując prawidłowości tych motywów zaznaczyć trzeba, że uznanie przez Spółkę, iż regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych w miejscowości K., gmina W., zarządzana przez Zakład Usług Komunalnych "U." Sp. z o.o. w Mławie oferuje niekorzystne dla skarżącej warunki cenowe nie uprawniało strony skarżącej do samodzielnego wyboru innej instalacji. Jak już wyżej wywodzono, strona skarżąca nie była uprawniona w realiach tej sprawy do zaniechania kierowania zmieszanych odpadów komunalnych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych z uwagi na wyrażenie takiego poglądu. W tym stanie rzeczy podnoszone w skardze zarzuty dotyczące wskazanych przez Spółkę przepisów należy uznać za chybione. Dla tworzenia planów gospodarki odpadami istotne znaczenie ma jakościowa ocena poziomu i rozwoju gospodarczo-społecznego regionu gospodarki odpadami komunalnymi. Analiza czynników mających wpływ na lokalizację regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych powinna obejmować korzyści płynące z przestrzennej koncentracji wytwarzania odpadów komunalnych. Regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych stanowi pewien układ działalności związanej z zagospodarowaniem odpadów. Brak realizacji celów, które wynikają z planów gospodarki odpadami w zakresie regionalnej współpracy, jest konsekwencją braku współdziałania między różnymi podmiotami uczestniczącymi w gospodarce odpadami w danym regionie. Jest to jeden z głównych problemów na drodze efektywnego tworzenia zintegrowanej sieci instalacji urządzeń do odzysku i unieszkodliwiania odpadów. Do efektywnego gospodarowania odpadami konieczne jest w pierwszej kolejności współzależne potraktowanie procesu planowania gospodarki odpadami z procesem wdrażania systemów gospodarki odpadami, uwzględniających instalacje odzysku i unieszkodliwiania odpadów w tzw. obszarach wspólnego działania dla gospodarki odpadami komunalnymi (A. Kozłowski, R. Waszkiewicz, Ekosynergia w gospodarce odpadami, [w:] Efektywne zarządzanie gospodarką odpadami, Kalisz–Poznań 2007, s. 401). Wbrew twierdzeniom skarżącej, rozstrzygając sprawę Kolegium rozważyło status prowadzonej przez skarżącą instalacji w M., do której były przekazywane odpady. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że wprawdzie w załączniku nr [...] do uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z [...] października 2012 r. w sprawie wykonania Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla [...] na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023, prowadzona przez skarżącą instalacja do przetwarzania odpadów w M., wymieniona jest jako instalacja zastępcza do czasu uruchomienia regionalnej instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych w regionie [...] gospodarki odpadami komunalnymi, jednakże z ustaleń Kolegium wynika, że instalacja do przetwarzania odpadów w miejscowości K., gm. W., zarządzana przez Zakład Usług Komunalnych "U." Sp. z o.o. w M., wskazana w uchwale, jako regionalna instalacja dla przetwarzania odpadów komunalnych dla regionu [...] gospodarki odpadami komunalnymi, działa od [...] listopada 2012 r. Zatem po jej uruchomieniu, podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości w regionie [...] nie mógł przekazywać tych odpadów do instalacji posiadającej status instalacji zastępczej do czasu uruchomienia regionalnej instalacji. Ponadto ani organ I instancji, ani Kolegium nie mogły pominąć wyjaśnień skarżącej w przedmiocie rzetelności składanych sprawozdań, gdyż wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, skarżąca takich wyjaśnień nie składała. W piśmie z [...] października 2013 r., skarżąca wskazała jedynie na przyczyny nieprzekazywania odpadów do regionalnej instalacji. Nie odniosła się natomiast do wezwania organu I instancji, zawartego w piśmie z [...] października 2013 r., o uzupełnienie przedłożonych sprawozdań za I i II kwartał 2013 r. Mając na względzie powyższe - zgodnie z art. 151 p.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji wyroku. | |