IV SA/Wa 1149/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.) sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2013 r. sprawy ze skargi E. B. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23 % podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013r. znak : [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. K.p.a., art. 60 ust 1 i art. 53 ust 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z póź. zm.) po rozpatrzeniu zażalenia E. B. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. z dnia [...] sierpnia 2012r. znak. [...], odmawiąjace uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji w L. na działce nr ewid. [...] (obręb [...]), położonej przy ulicy [...]-w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody - zespół przyrodniczo - krajobrazowy "[...]" postanowił utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. B., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. z dnia [...] marca 2013r. znak : [...] utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. z dnia [...] sierpnia 2012r., odmawiające uzgodnienia warunkach zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego przewidzianej do realizacji na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody - zespół przyrodniczo - krajobrazowy "[...]" zgodnie z projektem decyzji o warunkach zabudowy i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła wydanie z naruszeniem prawa materialnego. Po pierwsze zaskarżone postanowienie wkracza w prawa właścicielskie, pozbawiając skarżącą prawa decydowania o własnym gruncie. Działka położona jest w odległości ponad 200 m od rzeczki o nazwie [...] i inwestycja polegająca na wybudowaniu domu jednorodzinnego z zachowaniem przepisów o ochronie środowiska (z wybudowaniem bezobsługowego szamba) nie spowoduje naruszenia zakazów, określonych w § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...]" albowiem z uwagi na już istniejącą zabudowę domami jednorodzinnymi możliwe jest zastosowanie odstępstw od tych zakazów. Po drugie Rada Miejska w L., mimo iż Uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007r. przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania dla tego obszaru, do dziś nie uchwaliła miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego wymienioną działkę. W tym czasie Prezydent Miasta L. wydał kilka decyzji o ustaleniu warunków zabudowy budynkami jednorodzinnymi działek Nr [...] oraz [...]. Uzgodnił warunki zabudowy na działkach, przez które zaplanowany został nowy przebieg ulicy [...]. Wbrew temu, co twierdzi Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W., w ślad za wcześniej zajętym stanowiskiem przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L., według ogólnodostępnych ortotomap pochodzących z serwisu www.geoportalgov.pl oraz załączonej dokumentacji i mapy wynika, iż teren działki jest porośnięty roślinnością trawiastą lub innymi gatunkami zieleni i nalotem drzew i krzewów, ale również na terenie spornym działki nr [...] oraz nr [...] oraz zostały zabudowane domami jednorodzinnymi. Tym samym inwestycja objęta wnioskiem nie ingeruje w granice zespołu przyrodniczo-kraj obrazowego. Wobec powyższego w świetle art. 62 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr. 80 z 2003 r. poz. 717 z póź. zm.), planowana przez skarżącą E. B. inwestycja, polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przewidzianej do realizacji na działce w L. przy ul. [...], nr. ewid. [...], spełnia warunki z przepisu art. 61 ust 1 pkt.2, 4 i pkt. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącej, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie przeprowadził prawidłowej wykładni Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] lipca 2010r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo- krajobrazowego "[...]"tj. uszkadzania i zanieczyszczania gleby. Art. 45 ust 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody ( Dz. U. Z 2009r. Nr 151, poz. 1220 z póź. zm. ) stanowi, że "mogą być wprowadzone następujące zakazy", co ma tę konsekwencję prawną, że wyliczone rodzaje zakazów tworzą wyliczenie zamknięte. W tym zamkniętym wyliczeniu nie zamieszczono zakazu budowy obiektu lub rozbudowy obiektów budowlanych, w tym budynku jednorodzinnego. Nie jest dopuszczalne powoływanie się ogólnikowo przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na zakaz bez wykazania, że w rozpoznawanej sprawie występuje stan faktyczny, który prowadzi do naruszenia zakazu a zwłaszcza w sytuacji gdzie na działkach sąsiednich powstały już budynki jednorodzinne i powstały one po zatwierdzeniu Uchwały Rady I Miejskiej Nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. Zdaniem skarżącej ustalenie, czy budynki jednorodzinne powstały już po wejściu w życie w/w Uchwały Rady Miejskiej jest ważne dla wyznaczenia ochrony zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Planowana przez inwestora E. B. inwestycja budowy domu jednorodzinnego umieszczona jest tuż za nowo wybudowanymi budynkami jednorodzinnymi, na które Prezydent Miasta L. wydał pozwolenia na budowę. Skoro więc na sąsiednich działkach istnieje zabudowa jednorodzinna, to realizacja kolejnych obiektów budowlanych nie spowoduje przekształcenia obszaru, który znajduje się w odległości 200 m od rzeki [...] i stanowi VI klasę ziemi oraz na którym nie ma żadnej roślinności ani zakrzewień. Skarżąca zarzuciła nadto, że odmowa uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oparta została na przekonaniu Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, że realizacja inwestycji doprowadzi do przekształcenia obszaru, uszkodzenia i zanieczyszczenia gleby oraz spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi. Wymieniona Uchwała Rady Miejskiej w L. z dnia [...] lipca 2010 r. nie przewiduje bezwzględnego zakazu zabudowy. Formułuje jedynie ograniczenia, które mają na celu zachowanie walorów przyrodniczo-krajobrazowych zespołu "[...]". Tymczasem Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska orzekł tak, jakby powołana Uchwała Rady l Miejskiej stanowiła o wymienionym zakazie. Wynikające z tej Uchwały zakazy nie mogą być utożsamiane z całkowitym zakazem wykonywania prac ziemnych, związanych z realizacją obiektu budowlanego. Natomiast nie można kwalifikować ich jako zniszczenia, uszkodzenia bądź przekształcenia obszaru prac służących do realizacji domu jednorodzinnego, takich jak wykopy pod fundamenty. SA/Wa 595/2008). W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: 1) uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] i przekazanie organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, 3) o wstrzymanie wykonania decyzji organu II instancji na podstawie art. 61 § 2 i 3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270) przez organ, a w przypadku nie uwzględnienia niniejszego wniosku, wnoszę o wstrzymanie wykonania decyzji II instancji przez Sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył I ustalił, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 uchwały Rady Miejskiej w L. z dnia [...] lipca 2010 nr [...] w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo- krajobrazowego "[...]", na terenie zespołu zabrania się m.in. Uszkadzania i zanieczyszczania gleby oraz zmiany sposobu użytkowania ziemi". Zdaniem orzekających w sprawie organów, planowana budowa domu jednorodzinnego naruszy przedmiotowy zakaz. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonej w wyroku z dnia 12 maja 2011 w sprawie sygn. II OSK 815/10, w świetle ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (zwłaszcza art. 4 pkt 6 i art. 2 ust.1 pkt 3) skoro realizacja zabudowy nie powoduje zmiany sposobu użytkowania gruntu, to brak jest podstaw do przyjęcia, że realizacja zabudowy (w tym wypadku- jednorodzinnej) spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi. Trudno mówić o niszczeniu, uszkadzaniu lub przekształcaniu obszaru w sytuacji, gdy ma na nim powstać dom jednorodzinny. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że zabudowa domem jednorodzinnym nie powoduje naruszenia zakazu, wynikającego z § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 uchwały Rady Miejskiej w L. z dnia [...] lipca 2010 nr [...] w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo- krajobrazowego "[...]". Zgodnie z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest po uzyskaniu uzgodnienia w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, nie będących obszarami położonymi w granicach parku. W postępowaniu uzgodnieniowym organ wypowiada się więc na temat planowanej inwestycji pod kątem jej wpływu na ochronę przyrody. W sytuacji, gdy teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, organ musi dokonać oceny, czy inwestycja ta jest możliwa do pogodzenia z celem, dla którego utworzony został zespół przyrodniczo-krajobrazowy. W cytowanym wyżej wyroku z dnia 12 maja 2011 w sprawie sygn. II OSK 815/10 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że organ uzgadniający nie może w sposób generalny dokonać wykładni ustanowionych na terenie zespołu zakazów, by następnie pod ustaloną a priori interpretację przepisów podciągać zastany w sprawie stan faktyczny. Odnosząc to stanowisko na grunt sprawy niniejszej należy stwierdzić, że negatywne uzgodnienie planowanej inwestycji, stanowiące podstawę do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, pociąga za sobą skutek w postaci daleko idącego ograniczenia prawa własności skarżącej. Co do zasady ograniczenie to jest dopuszczalne, albowiem za wystarczającą podstawę do jego stosowania można uznać przepisy ustawy o ochronie przyrody i wydane na jej podstawie rozporządzenie Rady Miejskiej w L. Jednakże istotne ograniczenie prawa własności wymaga jasnego wykazania przez organ, że przesłanki uzasadniające zastosowanie takiego środka istotnie wystąpiły. Zasadnie więc strona zarzuciła ograniczenie przysługującego jej prawa własności poprzez odmowę prawa do zabudowania własnej nieruchomości w sytuacji, w której na działkach sąsiednich występuje zabudowa domami jednorodzinnymi. Jak nadto trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 maja 2011 roku, zespół przyrodniczo-krajobrazowy stanowi jedną z form ochrony przyrody (art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy o ochronie przyrody). Nie jest to jednak forma, z którą ustawa wiąże najostrzejsze zakazy. Nawet w parkach narodowych i rezerwatach przyrody, które przecież objęte są dużo dalej idącymi zakazami, nie istnieje bezwzględny zakaz zabudowy. Wprawdzie art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody statuuje taki zakaz, to jednak ust. 2 pkt 5 tego artykułu ustanawia wyjątek od zakazu zabudowy, stanowiąc, że zakaz ten nie dotyczy obszaru objętego ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego. Tymczasem w niniejszej sprawie organ uzgadniający tak zinterpretował poszczególne zakazy z art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wprowadzone do uchwały Rady Miejskiej, że wywiódł z nich całkowity zakaz zabudowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrażonej w cytowanym już wyroku) nie sposób zaakceptować twierdzenia, że na terenie zespołu przyrodniczo- krajobrazowego, w stosunku do którego wprowadzone zostały zakazy niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru oraz zmiany sposobu użytkowania ziemi, nie można budować nowych obiektów. Przepisy ustawy o ochronie przyrody nie przewidują na terenie takiego zespołu istnienia bezwzględnego zakazu zabudowy, więc wykładnia użytych w przepisie pojęć nie może doprowadzić do wprowadzenia takiego zakazu. Przepis art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody stanowi wyliczenie zakazów w stosunku do zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, które "mogą być wprowadzone", co ma tę konsekwencję prawną, że wymienione rodzaje zakazów tworzą wyliczenie zamknięte. W tym zamkniętym wyliczeniu nie zamieszczono zakazu budowy obiektów budowlanych. Powoduje to po stronie organu współdziałającego obowiązek wykazania, że budowa tego konkretnego obiektu budowlanego, którego uzgodnienie dotyczy, narusza zakaz niszczenia, uszkadzania lub przekształcenia obszaru bądź powoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi. Nie jest dopuszczalne powołanie się na zakaz, wynikający wyłącznie z wykładni użytych w przepisach, bez wykazania, że w rozpoznawanej sprawie występuje stan faktyczny, który prowadzi do naruszenia zakazu. Wprowadzone zakazy powinny zostać rozpatrzone w kontekście celu, dla którego zespół przyrodniczo-krajobrazowy został ustanowiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela zdanie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż nie każda inwestycja doprowadzi do zniszczenia, uszkodzenia lub przekształcenia obszaru. Aby uznać, że zakaz ten został naruszony, należy odnieść się do konkretnej inwestycji i jej parametrów oraz ograniczeń wynikających z projektu decyzji o warunkach zabudowy w kontekście celów utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Jest to nieuzasadnione tym bardziej, że w pobliżu planowanej w sprawie niniejszej inwestycji istnieje już podobna do planowanej zabudowa. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 145 §1 pkt 1) lite) p.p.s.a. W punkcie 2 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.