IV SA/Wa 115/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Michał Sowiński, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej M. M. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] grudnia 2008r. utrzymał w mocy decyzję własną z [...] lutego 2008r., którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 1979r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi: K., T., M., gm. G. W uzasadnieniu decyzji organ nadzorczy wskazał, iż projekt scalenia gruntów wsi K., T. i M., gm. G. został opracowany na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968r. o scalaniu i wymianie gruntów (dalej w skrócie: u.s.w.g.). Postępowanie dotyczące scalenia gruntów wsi K., T. i M., gm. G. podjęte zostało z urzędu decyzją Prezydenta W. z [...] stycznia 1979r., z której wynika, że na obszarze scalenia znajdowały się grunty Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w B. o pow. 57,89 ha, które pozostawały w niekorzystnym rozłogu z gruntami indywidualnych gospodarstw rolnych, co utrudniało mechanizację procesów produkcyjnych. Głównym celem wszczętego postępowania było umożliwienie racjonalnego wykorzystania gruntów do produkcji rolnej przez Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjną w B. przez scalenie jej gruntów w większe kompleksy, właściwie zlokalizowane na ten cel, jak to przewiduje art. 1 u.s.w.g., zgodnie z którym grunty rozdrobnione, znajdujące się w szachownicy oraz grunty nadmiernie zwężone lub wydłużone albo tworzące enklawy i półenklawy mogą być poddane scaleniu. Dalej organ nadzorczy wskazał, iż zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami organ prowadzący postępowanie scaleniowe na terenie wsi T. nie miał obowiązku doręczenia na piśmie decyzji w sprawie podjęcia postępowania scaleniowego. Powinien jednak, zgodnie z regulacją art. 6 ust. 4 u.s.w.g., podać ją do wiadomości przez odczytanie na zebraniu wiejskim, a ponadto wywiesić w lokalu biura gromadzkiej rady narodowej na 14 dni. Jak wynika z adnotacji umieszczonej na decyzji Prezydenta W. z [...] stycznia 1979r., obowiązek ten został dopełniony, bowiem decyzja została podana do wiadomości przez wywieszenie jej na 14 dni w Urzędzie Miasta i Gminy G. w dniach od 10 lutego do 3 marca 1979r. Zatem ogłoszoną w ten sposób decyzję Sygn. akt IV SA/Wa 115/09 • # należało po upływie podanych terminów uznać za doręczoną wszystkim uczestnikom scalenia. Następnie organ podkreślił, że projekt scalenia wyżej opisanych gruntów zatwierdzony został decyzją Prezydenta W. z [...] września 1979r. Również w tym przypadku organ prowadzący postępowanie scaleniowe nie miał -w ocenie organu - obowiązku doręczenia na piśmie wyżej wymienionej decyzji, tylko jak to wynika z art. 12 ust. 2 u.s.w.g., powinien podać do wiadomości przez odczytanie jej na ogólnym zebraniu uczestników scalenia, a ponadto wywiesić ją na 14 dni w lokalu biura gromadzkiej rady narodowej i we wsiach, w których położone są scalone grunty. Prezydent W. dopełnił tego obowiązku, bowiem decyzja została wywieszona na 14 dni w Urzędzie Miasta i Gminy G. w dniach od 12 do 26 września 1979r. oraz we wsiach K., T., M. - w tymże terminie. Mając powyższe na uwadze, Minister stwierdził, iż organ prowadzący postępowanie scaleniowe w sposób zgodny z przepisami obowiązującej wówczas ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, informował uczestników scalenia o poszczególnych etapach prowadzonego postępowania. Z kolei z akt sprawy wynika, że M. M. w wyniku scalenia w zamian za działki nr [...], [...], [...], użytkowane przez L. S. (brata), o łącznej pow. 0,93 ha i wartości porównawczej 54,45 jednostek szacunkowych, otrzymała grunty zamienne oznaczone jako działki nr [...] i [...], znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie z działkami jej brata, o łącznej powierzchni 0,93 ha i wartości porównawczej 55,00 jednostek szacunkowych, co stanowiło pełny należny ekwiwalent gruntowy. Na koniec Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, iż zarzuty M. M. dotyczące wydzielenia jej gruntów nadmiernie wydłużonych, zgłoszone po dwudziestu siedmiu latach od zakończenia postępowania scaleniowego nie mogą podważać rozstrzygnięć scaleniowych, gdyż naruszałoby to zasadę stabilności decyzji administracyjnych. M. M. w skardze na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2008r. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa, w szczególności: Sygn. akt IV SA/Wa 115/09 1) art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: K.p.a.) przez zaniechanie dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w sposób zgodny z prawem, interesem społecznym i słusznym interesem obywateli; 2) art. 77 § 1 K.p.a. przez zaniechanie zbadania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący; 3) art. 107 § 3 K.p.a przez niewłaściwe uzasadnienie wydanej decyzji i zaniechanie wskazania - w sposób należyty - podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Strona skarżąca stwierdziła, że organ administracji naruszył wymienione na wstępie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ ani w decyzji wydanej w pierwszej instancji, ani też w decyzji wydanej w postępowaniu rektyfikacyjnym nie ustosunkował się do podniesionego przeciwko decyzji z [...] września 1979r. zarzutu o przeprowadzeniu postępowania w niewłaściwym trybie tj. scaleniowego w miejsce wymiennego. W tym zakresie naruszono art. 2 u.s.w.g., art. 6 ust. 7 u.s.w.g. nie doręczając stronie skarżącej na piśmie decyzji o podjęciu postępowania wymiennego, art. 11 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 7 u.s.w.g. nie powiadamiając na piśmie strony skarżącej o terminie okazania projektu wymiany i art. 12 ust. 5 u.s.w.g. przez zaniechanie doręczenia skarżącej na piśmie decyzji zatwierdzającej wymianę gruntów. Pominięto fakt, iż zasadniczym celem postępowania zakończonego decyzją scaleniową była likwidacja rozdrobnionych działek Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w B. i przy tworzeniu obszaru scaleniowego brano pod uwagę położenie gruntów tej Spółdzielni oraz gruntów Państwowego Funduszu Ziemi. Zdaniem skarżącej Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie odniósł się także do zarzutu naruszenia przez decyzję z 1979r. dyspozycji art. 20 ust. 1 u.s.w.g., sugerując w zakończeniu uzasadnienia swojej decyzji, że brak ten został niejako sanowany przez sam upływ przeszło 27 lat od wydania zaskarżonej decyzji scaleniowej. Skarżąca wskazała, iż ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić, gdy uwzględni się wszystkie okoliczności sprawy. Strona skarżąca podniosła, że otrzymany przez nią w wyniku postępowania scaleniowego pasek ziemi "od początku nie nadawał się do gospodarczego wykorzystania przez nią". Skutek postępowania scaleniowego był więc całkowicie sprzeczny z interesem właściciela". Sygn. akt IV SA/Wa 115/09 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, iż decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2008r. narusza prawo w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Jak wynika z przestawionego stanu sprawy zaskarżona decyzja została wydana w ramach jednego z nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, mianowicie w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] września 1979r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi: K., T., M., gm. G. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 K.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Przy tym należy pamiętać, iż ich zaistnienie ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy (wyrok SN z 7.03.1996r., sygn. akt III ARN 570/95, publ. OSNP 1996/18/258). Sygn. akt IV SA/Wa 115/09 Przesłanką stwierdzenia nieważności rozważaną na gruncie przedmiotowej sprawy było wydanie aktu z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Z brzmienia przywołanego przepisu wynika, iż nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21.08.2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233). Dlatego też, w tezie wyroku NSA z 12.12.1988r. (II SA 981/88, ONSA 1988, z. 2, poz. 96) zasadnie stwierdzono, że "naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". Rozważając wystąpienie bądź niewystąpienie przesłanki rażącego naruszenia prawa należy zawsze oddzielać, od rażącego naruszenia prawa przypadki naruszenia prawa spowodowane wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem. Kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja zatwierdzająca projekt scalenia gruntów wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968r. o scalaniu i wymianie gruntów ((Dz.U. nr 3, poz. 13). I jak wyjaśnił to organ nadzorczy zarówno decyzja zatwierdzająca projekt scalenia gruntów, jak i decyzja o podjęciu postępowania scaleniowego zostały podane do wiadomości na ogólnym zebraniu uczestników scalenia i przez wywieszenie na okres 14 dni w Urzędzie Miasta i Gminy G. W efekcie oznacza to, iż w powyższym zakresie procedura scaleniowa została przeprowadzona zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Odnosząc się w dalszej części uzasadnienia do zarzutów skargi należy najpierw wskazać, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wynikającą z art. 15 K.p.a., każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia środka zaskarżenia przez podmiot legitymowany, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Oznacza to obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, w konsekwencji tego przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest tylko kontrola decyzji organu pierwszej instancji, ale ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Zasada ta winna znaleźć również Sygn. akt IV SA/Wa 115/09 zastosowanie przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który wydawał decyzje w kontrolowanej w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym sprawie, bowiem instytucja wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy unormowana w art. 127 § 3 K.p.a. nie może być rozpatrywana w kategoriach wyjątku od zasady dwuinstancyjności, ale raczej jako przejaw dążenia ustawodawcy do ustanowienia surogatu tej zasady nawet tam, gdzie ze względów strukturalnych nie może być mowy o pionowym administracyjnym toku instancji. Według W. Dawidowicza, punkt ciężkości zasady dwuinstancyjności postępowania spoczywa na jej aspekcie materialnym, czyli na prawnej możności dwukrotnego rozstrzygnięcia tej samej sprawy, natomiast rzeczą drugorzędną jest, czy właściwy do ponownego rozstrzygnięcia sprawy jest inny organ (wyższego stopnia) czy też ten sam organ (R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 118). Przekładając z kolei powyższe na stan sprawy oraz mając na uwadze zarzuty skargi, należy stwierdzić, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydając zaskarżoną decyzję naruszył ów art. 15 K.p.a. Z tym zaś naruszeniem należy wiązać naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. Wskazane naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rację miała więc skarżąca zarzucając Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszenie zasady prawdy obiektywnej, regulacji dotyczącej rozpatrzenia całego materiału sprawy i właściwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Organ nadzoru nie rozstrzygnął ponownie sprawy z należytą starannością i wnikliwością. Nie odniósł się do zarzutów, które legły u podstaw wniosku o stwierdzenie nieważności, powtórzonych przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w końcu i w skardze. Od samego początku sprawy skarżąca formułowała w istocie dwa zarzuty pod adresem decyzji z [...] września 1979r., wskazując iż świadczą one o wydaniu ww aktu z rażącym naruszeniem prawa. Mianowicie przeprowadzenie postępowania zwyczajnego w trybie scaleniowym, zamiast wymiennym, a to ze względu na fakt, iż celem postępowania zakończonego decyzją scaleniową była likwidacja rozdrobnionych działek Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w B.; wydzielenia skarżącej w drodze scalenia gruntów nadmiernie wydłużonych i na tyle wąskich, że ich racjonalne wykorzystanie od początku było praktycznie niemożliwe, czyli wydzielenia sprzecznego z celem scalenia. Zadość obowiązkowi wyjaśnienia stronie okoliczności rozstrzygnięcia po pierwsze nie może stanowić stwierdzenie organu, iż zastrzeżenia wnoszone do Sygn. akt IV SA/Wa 115/09 scalenia po przeszło 27 latach nie mogą podważać rozstrzygnięć scaleniowych, gdyż naruszałoby to stabilność decyzji administracyjnej; po wtóre z przedstawioną interpretacją nie sposób się zgodzić. Artykuł 16 § 1 K.p.a. istotnie ustanawia zasadę ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, jednakże zdanie 2 powyższego przepisu wskazuje warunki odstąpienia od tej zasady. Wśród nich jest także stwierdzenie nieważności w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (art. 156-159 K.p.a.), które może otworzyć drogę do ponownego skontrolowania sprawy, np. w razie zarzutu wydania decyzji w trybie zwyczajnym z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2). Z uwagi na powyższe okoliczności Sąd uznał wypowiadanie się w kwestii naruszeń podnoszonych przez skarżącą w skardze, a dotyczących trybu postępowania zwyczajnego i uzyskania w jego wyniku gruntów nadmiernie wydłużonych, za przedwczesne. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ jest zobowiązany mieć na względzie ocenę prawną i wskazówki co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym orzeczeniu, w szczególności winien rozważyć wydanie decyzji zatwierdzającej projekt scalenia z rażącym naruszeniem prawa. Zaś rozważając przesłankę rażącego naruszenia prawa, zwłaszcza w kontekście zarzutów strony sformułowanych wobec decyzji scaleniowej, będzie miał na uwadze wywody przytoczone w jej przedmiocie. W efekcie organ uzasadnieni podjętą decyzję tak aby strona mogła zrozumieć i w miarę możności zaakceptować zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja narusza powyższe przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik spraw i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O zwrocie kosztów - postanowiono w punkcie II - na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348, ze zm.).