IV SA/Wa 1151/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2009 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata [...] prowadzącego Kancelarię Adwokacką przy ul. [...] w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych stanowiącą 22 % podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy postanowienie Starosty P. z dnia [...] marca 2008 r., którym odmówiono J. M. wydania zaświadczenia o następującej treści: "Starostwo Powiatowe w P. zaświadcza, że Akty Własności Ziemi dla gruntów gminy P. w roku 1976 były wydawane w miejscowości P. w Urzędzie Gminy. Potwierdza, że Akt Własności Ziemi nr [...] wydany na nazwisko W. J., zgodnie z wpisem "P. dnia 10 III 1976 r." - jest jedynym AWZ w zasobie Starostwa Powiatowego w P. wydanym we wsi P.". W uzasadnieniu Kolegium podniosło, iż postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Postępowanie to jest wszczynane wyłącznie na podstawie żądania osoby uprawnionej, w dodatku osoba taka powinna wykazać swój interes prawny lub powołać przepis prawa stanowiący podstawę wystąpienia. W przypadku, gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny, organ winien to zbadać w postępowaniu wyjaśniającym. Kolegium wskazało, że samo przeświadczenie J. M. o tym, że działka nr [...] powinna stanowić jego własność, nie stanowi interesu prawnego w rozumieniu przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Nie zmienia tego faktu to, że nabył w ramach spadku działkę o nr [...], w skład której jego zdaniem miała wchodzić sporna działka. Kolegium stanęło także na stanowisku, że prawdziwość twierdzeń strony w kwestii komu przysługuje prawo własności działki nr [...] w miejscowości P. prawdopodobnie zostanie zweryfikowane w postępowaniu przed sądem powszechnym. Wskazało zatem, że żądanie wnioskodawcy nie opiera się na podstawie prawnej z art. 217 § 2 pkt 2 Kpa, ani na podstawie z art. 218 § 1 Kpa, skoro J. M. twierdzi, że zaświadczenie to jest mu niezbędne do przedłożenia w sądzie rejonowym jako dowód w sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na to postanowienie wniósł J. M.. Zaznaczył, iż w 2001 r. bezprawnie, jego zdaniem, przejęto a następnie podzielono działkę ewidencyjnej nr [...] we wsi P.. Zarzucił, że SKO nie przeprowadziło samodzielnie odrębnego postępowania wyjaśniającego, czym naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wniósł o uchylenie zaskarżonego jak i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Pismem procesowym z dnia 20 marca 2009 r. ustanowiony w sprawie pełnomocnik z urzędu, podniósł dodatkowo zarzut rażącego naruszenia prawa procesowego mającego wpływ na treść rozstrzygnięcia, mianowicie art. 7, 77, 11 Kpa, polegającego na braku dokonania wszelkich ustaleń mających na celu weryfikację wskazanego przez wnioskodawcę interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia. Podniósł, iż organ orzekł tak, mimo posiadanej z urzędu wiedzy o prowadzonych przez skarżącego postępowaniach, co stanowi naruszenie art. 80 Kpa w związku z art. 124 § 2 Kpa, w związku z art. 107 § 3 Kpa, art. 9, 11 Kpa, poprzez dokonanie częściowo dowolnych ustaleń faktycznych, sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Naruszony został także art. 217 § 1 pkt 2 Kpa poprzez błędną wykładnię i zastosowanie tego przepisu. Zdaniem pełnomocnika organy obu instancji bez należytego uzasadnienia, uznały że skarżący nie wykazał interesu prawnego przemawiającego za uzyskaniem żądanego zaświadczenia. Wniósł także wskazując na art. 145 § 1 pkt 1 lit. 1 a, c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o przeprowadzenie dowodu z akt postępowania prowadzonego w Prokuraturze Rejonowej w P. i Prokuraturze Rejonowej w W., akt Sądu Okręgowego w O., o uchylenie zaskarżonych postanowień oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Zdaniem pełnomocnika nieuzasadnione jest kwestionowanie przez organ interesu prawnego skarżącego w uzyskaniu zaświadczenia, bowiem SKO zna z urzędu sprawę, w której stwierdzono nieważność postanowienia Starosty P. z dnia [...] listopada 2001 r. w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej w akcie własności ziemi, odnośnie zmiany numeru działki nr [...] na nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Należy zaznaczyć, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie jest oparta na uzasadnionych podstawach. Kwestie dotyczące wydawania zaświadczeń reguluje Kodeks postępowania administracyjnego w dziale VII. Zaświadczenie wydaje się jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 Kpa), lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 Kpa). Z kolei art. 218 § 1 Kpa stanowi, że w przypadkach, o których mowa wyżej, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz potwierdza istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej) bądź w innym indywidualnym akcie prawnym. Organ może w zaświadczeniu potwierdzić, że dane uprawnienie lub obowiązek powstał z mocy samego prawa, ale dotyczy to tylko takiej sytuacji, gdy takie uprawnienie lub obowiązek wiąże się z uprzednim wydaniem określonej decyzji administracyjnej (o charakterze konstytutywnym). Ponadto zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie pewnego stanu rzeczy, zatem jeżeli problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z przedłożonym żądaniem nie jest możliwe. Wskazać także należy, że przed wydaniem zaświadczenia właściwy organ może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zakres takiego postępowania wyjaśniającego wynikać będzie nie tylko z żądania osoby zainteresowanej, lecz również z oceny możliwości jego spełnienia przez organ. Postępowanie wyjaśniające powinno zmierzać w kierunku ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem. W jego toku można wykorzystać środki dowodowe, stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu dowodowym zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jednak zasadniczą przesłanką, która musi zostać spełniona dla uwzględnienia żądania strony o wydanie zaświadczenia jest złożenie wniosku przez osobę uprawnioną. Postępowanie to nie może bowiem toczyć się z urzędu. Kodeks postępowania administracyjnego, jako podmiot uprawniony do żądania zaświadczenia, wskazuje "osobę ubiegającą się o zaświadczenie". Legitymacja wnioskodawcy znajduje umocowanie w przepisie prawa wymagającym urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego albo w interesie prawnym w urzędowym potwierdzeniu tych okoliczności. Postępowanie w przedmiotowej sprawie wszczęte zostało wnioskiem J. M. z dnia [...] stycznia 2008 r., w którym wniósł o wydanie zaświadczenia treści: "Starostwo Powiatowe w P. zaświadcza, że Akty Własności Ziemi dla gruntów gminy P. w roku 1976 były wydawane w miejscowości P. w Urzędzie Gminy. Potwierdza, że Akt Własności Ziemi nr [...] wydany na nazwisko W. J., zgodnie z wpisem "P. dnia 10 III 1976 r." - jest jedynym AWZ w zasobie Starostwa Powiatowego w P. wydanym we wsi P.". Z uwagi, na treść tego żądania należało ustalić interes prawny skarżącego, ponieważ domagał się wydania zaświadczenia, w którym zawarte miały być informacje o własności nieruchomości należącej dotychczas do innej osoby - W. J.. Zarówno we wniosku, jak i odwołaniu, czy też wniesionej skardze J. M. wskazał, że zaświadczenie o żądanej treści jest mu potrzebne w celu przedstawienia jako dowodu w sprawie prowadzonej przez Sądem powszechnym, a zmierzającej do odzyskania przez niego działki [...], której właścicielem jest obecnie W. J.. Co do zasady ochronie podlega i wskazuje na posiadanie interesu prawnego w żądaniu wydania zaświadczenia prawo przysługujące już wnioskodawcy, a nie dopiero przez niego dochodzone. O ile w prowadzonym postępowaniu Sąd powszechny uzna konieczność włączenia zaświadczenia tej treści do akt sprawy, może o nie wystąpić z urzędu. Podnoszone okoliczności świadczą o tym, iż skarżący posiada obecnie jedynie interes faktyczny, który jednak nie może być utożsamiany z interesem prawnym. Interes prawny co prawda nie został zdefiniowany w Kpa, jednak analiza orzecznictwa i literatury przedmiotu pozwala na przyjęcie, iż "interes prawny" jest kategorią normatywną, mającą swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania (por. m.in. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1993 r. sygn. akt I SA 1719/92, OSP 1994, nr 10, poz. 199). Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Przy tym przyjmuje się, że podmiot ma interes prawny w konkretnym postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem tego postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego, realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go bezpośrednio "zainteresowanym" w tym postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2006 r. II GSK 163/2006). Podkreślić należy, iż o tym, czy jest się stroną danego postępowania, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby lub organu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny" (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 116/08). Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący posiada jedynie subiektywne przekonanie, iż działka nr [...] położona w P. powinna stanowić jego własność. Wobec tego za odpowiadające prawu należy uznać rozstrzygnięcia organów administracji orzekających w sprawie. Sąd przyznaje, że uzasadnienie organu I instancji jest zbyt lakoniczne i ogólnikowe, uchybienie to jednak nie miało istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem wadę tę niejako konwaliduje rozstrzygnięcie organu odwoławczego. W związku z tym nie można uznać za zasadny zarzut podniesiony przez skarżącego o naruszeniu w postępowaniu zasady dwuinstancyjności, jak też zarzutów zawartych w późniejszym piśmie procesowym przez pełnomocnika skarżącego. Podstawową kwestią dla rozstrzygnięcia sprawy, jak już podniesiono, było niewykazanie przez skarżącego interesu prawnego w żądaniu przedmiotowego zaświadczenia. Na chwilę obecną J. M. nie posiada żadnych praw do spornej działki, w związku z czym nie może żądać wydania zaświadczenia jej dotyczącego. Dlatego nie jest trafny zarzut, że organy poczyniły dowolne ustalenia w sprawie, lub też nie poczyniły żadnych ustaleń, czym, zdaniem pełnomocnika, naruszyły art. 7, 77, 80, 124 § 2, 107 § 3, 140 czy 144 Kpa. Postępowania w sprawie wydania zaświadczenia nie można bowiem utożsamiać z postępowaniem administracyjnym, o jakim mowa w dziale II Kpa, kiedy to organ przed wydaniem decyzji ma obowiązek dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy w oparciu o ocenę przeprowadzonych dowodów. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 Kpa ogranicza się tylko do takiego postępowania, które pozwoli na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego. Takie postępowanie wyjaśniające w ocenie Sądu zostało przeprowadzone. Sąd nie dostrzegł również naruszenia przez organy zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a więc także przepisów art. 9 czy 11 Kpa. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika o przeprowadzenie przez Sąd dowodu z akt postępowania prowadzonych przez sądy powszechne czy też prokuraturę należy wyjaśnić, iż Sąd Administracyjny może jedynie przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Uprawnienie to wynika z art. 106 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, brak było zatem podstaw do uwzględnienia żądania pełnomocnika skarżącego. Sąd uznał bowiem, iż w sprawie nie występują wątpliwości, które uzasadniałyby przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego. Reasumując należy stwierdzić, iż w postępowaniu o wydanie zaświadczenia organy nie rozstrzygają co do istoty w całości ani też w części żadnej sprawy administracyjnej. W wydanym zaświadczeniu potwierdzają określone fakty lub stan prawny. Stanu tego nie modyfikują w porównaniu z tym, jaki wynika między innymi z wcześniej wydanych decyzji administracyjnych. Oczywiste jest, iż Sąd w niniejszym postępowaniu nie przesądza z żaden sposób o prawie własności skarżącego do spornej działki. Stwierdza jedynie, iż na chwilę obecną skarżący nie może uzyskać zaświadczenia dotyczącego nie jego działki, czy też aktu własności innej osoby. Wniosek taki może natomiast kierować Sąd powszechny, o ile uzna to zaświadczenie za użyteczne w sprawie. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, iż skarga nie była oparta na usprawiedliwionych podstawach, z której to przyczyny na mocy art. 151 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji. W pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 250 cyt. ustawy w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163 poz. 1348 ze zm.).