IV SA/Wa 1154/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski,, sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.), Protokolant ref. Paweł Jastrzębski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2019 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia od zakazów oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2019 r. Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Prezes PGWWP") utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. (dalej: "Dyrektor RZGW") z [...] maja 2017 r. o odmowie zwolnienia od zakazów określonych w art. 88l ust. 1 i art. 40 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne dla inwestycji polegającej na budowie budynku letniskowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz budowy budynku gospodarczego oraz wykonaniu zbiornika na nieczystości płynne na działce nr [...] obręb P. Z., gm. J.. Stan sprawy przedstawia się w sposób następujący: W dniu 22 marca 2017 r. J. S. wystąpił do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z wnioskiem o wydanie decyzji zwalniającej od zakazów określonych art. 88l ust. 1 i art. 40 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne, obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, z uwagi na planowaną inwestycję polegającą na budowie budynku letniskowego, wykonaniu zbiornika na nieczystości płynne, studni do poboru wody oraz niezbędnej infrastruktury technicznej na działce nr [...] obręb P. Z., gm. J.. Działka nr [...] obręb P. Z., gm. J. znajduje się w rejonie km [...] rzeki W., po prawej stronie nieobwałowanego koryta rzeki. Planowana inwestycja polega na zabudowaniu terenu nieruchomości budynkiem letniskowym o konstrukcji drewnianej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz komunikacyjną oraz budynkiem gospodarczym (domkiem narzędziowym) oraz wykonaniu szczelnego zbiornika na nieczystości płynne, studni głębinowej, ogrodzenia, nasadzeń drzew i krzewów ozdobnych oraz utwardzenia terenu pod miejsce postojowe i dojazd do tego miejsca. Budynek rekreacji indywidualnej (domek rekreacyjno – letniskowy) zaplanowano jako obiekt o konstrukcji drewnianej, wolnostojący, niepodpiwniczony, parterowy z poddaszem użytkowym, o wymiarach maksymalnie 5,5 m x 7,0 m. Do budynku, od strony frontowej oraz od strony jednego z boków, ma przylegać zadaszona weranda o wymiarach maksymalnie 5,5 m x 2,0 m od strony frontowej oraz 7,0 m x 2,5 m od strony boku budynku. Budynek letniskowy oraz weranda mają być posadowione na bloczkach betonowych wysokości 0,7 m, rozstawionych w odległości co 1 m. Budynek gospodarczy (domek narzędziowy) ma mieć wymiary 2,6 m x 2,6 m i ma być posadowiony na bloczkach betonowych wysokości 0,5 m, rozstawionych w odległości co 1 m. Utwardzenie dojazdu i miejsca postojowego ma być wykonane z elementów prefabrykowanych (gotowe płyty). Ścieki mają być odprowadzane do szczelnego zbiornika na nieczystości płynne. Zbiornik na nieczystości ma mieć pojemność do 6 m3 i ma być wkopany w ziemię. Zaplanowano ogrodzenie z siatki rozpiętej na słupkach o rozstawie 2-3 m, bez podmurówki. Rzędne terenu nieruchomości w części pod realizację przedsięwzięcia wynoszą 80,4 m n.p.m.- 80,5 m n.p.m. Teren przeznaczony pod planowaną inwestycję znajduje się w zasięgu zalewu wodą Q1% (o prawdopodobieństwie występowania raz na 100 lat), a także w zasięgu zalewu wodą Q10% (o wysokim prawdopodobieństwie występowania raz na 10 lat). Rzędna zwierciadła wody o prawdopodobieństwie występowania raz na 100 lat - wynosi około 82,38 m n.p.m., raz na 10 lat - wynosi ok. 81,58 m n.p.m. Oznacza to, że w czasie przepływu wody stuletniej istnieje ryzyko zalewu planowanej zabudowy warstwą wody o głębokości dochodzącej do 1,98 m- 1,88 m. W czasie przepływu wody dziesięcioletniej średnia głębokość warstwy wód powodziowych może dochodzić do 1,18 m- 1,28 m. Po rozpatrzeniu wniosku J. S. Dyrektor RZGW decyzją z [...] maja 2017 r. odmówił udzielenia inwestorowi zwolnienia z zakazów określonych w art. 88l ust. 1 i art. 40 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne wskazując, że planowane obiekty budowalne zostaną zlokalizowane w całości na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Cały teren nieruchomości znajduje się w ramach obszaru, na którym ryzyko wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi średnio raz na 100 lat oraz w ramach obszaru, na którym ryzyko wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi średnio raz na 10 lat. Zabudowa nieruchomości obiektami budowalnymi przeznaczonymi na pobyt ludzi jest w opinii organu niedopuszczalna, albowiem skutkuje zwiększeniem zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i majątku. W sprawie znamienna jest lokalizacja nieruchomości w bliskim sąsiedztwie koryta rzeki W. oraz w ramach zasięgu wody Q10% i Q1%. Dyrektor RZGW ustalił, że lokalne ukształtowanie terenu skutkuje w przypadku wystąpienia powodzi zalaniem całego terenu nieruchomości w rejonie planowanej zabudowy, a przyjęte rozwiązania techniczne nie zabezpieczą obiektu budowlanego w sposób należyty przed skutkami powodzi. Jednocześnie budowa zbiornika na ścieki na terenie nieruchomości, zagrożonych oddziaływaniem wody Q10% i Q1% stanowi zagrożenie dla jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi. Wobec możliwości uniknięcia rzeczonych zagrożeń oraz ograniczenia strat związanych z wystąpieniem powodzi, co stanowi element racjonalnej polityki w zakresie ochrony przeciwpowodziowej, w pełni uzasadnione jest wydanie decyzji odmawiającej zwolnienia od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Od powyższej decyzji J. S. odwołał się do Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (dalej: "Prezesa KZGW"), wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie w jej miejsce nowej decyzji zwalniającej od zakazów wynikających z art. 88l ust. 1 oraz art. 40 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne. Organ odwoławczy, po przeanalizowaniu map zagrożenia powodziowego ustalił, że przeznaczona pod inwestycję działka nr ew. [...] z obrębu P. Z. znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki W., w całości w zasięgu zalewu wodą o średnim prawdopodobieństwie wystąpienia, tj. raz na 100 lat (woda Q1%) oraz w całości w zasięgu zalewu wodą o wysokim prawdopodobieństwie wystąpienia, tj. raz na 10 lat (woda Q10%). W rejonie planowanego przedsięwzięcia rzędna wody Q1% wynosi ok. 82,38 m n.p.m., natomiast rzędna wody Q10% wynosi ok. 81,58 m n.p.m. Rzędne terenu w rejonie przedsięwzięcia kształtują się na poziomie 80,4-80,5 m n.p.m. W przypadku wystąpienia wody o przepływie Q1% teren przeznaczony pod inwestycję zostanie pokryty wodą o głębokości mieszczącej się w przedziale od ok. 1,88 m do ok. 1,98 m. W przypadku wystąpienia wody o przepływie Q10% teren przeznaczony pod inwestycję zostanie pokryty wodą o głębokości mieszczącej się w przedziale od ok. 1,18 m do ok. 1,28 m. Organ odwoławczy stwierdził, że istnieje duże ryzyko zalania terenu podczas pojawienia się wezbrania powodziowego. Zalana zostanie również droga dojazdowa do nieruchomości, stanowiąca jedyną potencjalną drogę ewakuacji. Organ ustalił, że w przypadku wystąpienia wody Q1% (o rzędnej ok. 82,38 m n.p.m.) budynek letniskowy zostanie zalany o głębokości około 1,28 m, natomiast budynek gospodarczy zostanie zalany wodą o głębokości do 1,48 m. W przypadku wystąpienia wody Q10% (o rzędnej ok. 81,58 m n.p.m.) budynek letniskowy zostanie zalany o głębokości około 0,48 m, natomiast budynek gospodarczy zostanie zalany o głębokości do 0,68 m. W kwestii możliwości gromadzenia ścieków w zaplanowanym na działce szczelnym zbiorniku na ścieki organ odwoławczy stwierdził, że w przypadku wystąpienia powodzi analizowany teren zostanie pokryty wodą znacznej głębokości - dochodzącej do ok. 2 m, w przypadku wystąpienia wody Q1% oraz przekraczającej 1 m, w przypadku wystąpienia wody Q10%. Istnieje zatem uzasadnione ryzyko przedostania się wód wezbraniowych do zbiornika na nieczystości ciekłe, który może ulec np. uszkodzeniu mechanicznemu i rozszczelnieniu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. S. zarzucając jej naruszenie art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne poprzez odmowę zwolnienia z zakazów wynikających z art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne, w sytuacji gdy istniały przesłanki do dokonania zwolnienia oraz niewskazanie przez organ w jaki sposób realizacji inwestycji utrudni ochronę przez powodzią, oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie przez organ postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, nie kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz poprzez brak podania przyczyny odstąpienia przez organ od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, w zakresie wydawania decyzji dotyczących zwolnienia z zakazów określonych w art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne w odniesieniu do inwestycji znajdującej się na działce [...] w obrębie P. Z., gmina J.; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak prawidłowo sporządzonego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji; art. 9 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz poprzez zaniechanie przez organ wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasadności przesłanek, którymi kierował się organ; art. 7 w zw. z 77 k.p.a oraz art. 80 k.p.a poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy, a także poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz poprzez dokonanie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z [...] maja 2017 r., podczas gdy nie zaistniały przesłanki uzasadniające takie działanie organu. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] marca 2019 r. oraz decyzji organu pierwszej instancji - Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] maja 2017 r. oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w sprawie, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Prezes PGWWP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że w świetle art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2018, poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonywanie oceny pod kątem zgodności z prawem oznacza, że sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości bada legalność działania administracji publicznej. Badanie to sprowadza się do oceny zgodności z prawem zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej w trzech płaszczyznach, a mianowicie: a) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, b) dochowania wymaganej prawem procedury c) zgodności działania z prawem materialnym (por. uzasadnienie uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W aspekcie ustaleń faktycznych obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przede wszystkim dokonanie oceny, czy materiał dowodowy został przez organ prawidłowo zebrany i oceniony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2015r., II GSK 789/14, CBOSA). Równocześnie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W pierwszej kolejności należy wskazać, że z dniem 1 stycznia 2018 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. 2017 r. poz. 1566 ze zm.), zgodnie z którymi utraciła moc ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2017, poz. 1121, ze zm.). W myśl art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 lutego 2018 r. o zmianie ustawy Prawo wodne (Dz. U. 2018, poz. 710), które weszło w życie z dniem 12 kwietnia 2018 r., z mocą od 1 stycznia 2018 r., do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, dotyczących wydania decyzji zwalniających od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. W związku z powyższym, w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2017, poz. 1121, ze zm.) – dalej p.w., a organem właściwym do rozpatrzenia odwołania był Prezes Wód Polskich. Podstawą materialną wydania zaskarżonej decyzji były art. 88l ust. 2 w zw. z art. 88l ust. 1 pkt 1 - 3 p.w. oraz art. 40 ust. 1 pkt 3 p.w. w zw. z art. 40 ust. 3 p.w. Zgodnie z art. 88l ust. 1 pkt 1 - 3 p.w. na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych, z wyjątkiem dróg rowerowych, sadzenia drzew lub krzewów, z wyjątkiem plantacji wiklinowych na potrzeby regulacji wód oraz roślinności stanowiącej element zabudowy biologicznej dolin rzecznych lub służącej do wzmacniania brzegów, obwałowań lub odsypisk, zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu morskiego, budową, przebudową lub remontem drogi rowerowej, a także utrzymywaniem, odbudową, rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie oraz czynności związanych z wyznaczaniem szlaku turystycznego pieszego lub rowerowego. W myśl zaś art. 88l ust. 2 p.w., dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazów, o których mowa w ust. 1, określając warunki niezbędne dla ochrony przed powodzią, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym. Zgodnie z art. 40 ust. 1 pkt 3 p.w. zabrania się lokalizowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią nowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gromadzenia ścieków, odchodów zwierzęcych, środków chemicznych, a także innych materiałów, które mogą zanieczyścić wody, prowadzenia odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w tym w szczególności ich składowania. W myśl art. 40 ust. 3 p.w. dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazu, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, określając warunki niezbędne dla ochrony jakości wód, jeżeli nie spowoduje to zagrożenia dla jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi. W myśl § 34 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2015, poz. 1422 ze zm.) zbiorniki na nieczystości ciekłe mogą być stosowane tylko na działkach budowlanych niemających możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, przy czym nie dopuszcza się ich stosowania na obszarach podlegających szczególnej ochronie środowiska i narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz na terenach zalewowych. W świetle wykładni językowej oraz systemowej powołanych przepisów należy przyjąć, że ustawową zasadą jest zakaz zabudowy i gromadzenia ścieków na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Na zasadzie wyjątku od tej zasady możliwe jest zwolnienie od zakazów, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym i nie stanowi zagrożenia dla jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi. Przesłanki umożliwiające zwolnienie od zakazów muszą być interpretowane ściśle (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 października 2016 r., II OSK 3379/14; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – CBOSA na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Status obszarów szczególnego zagrożenia powodzią został uregulowany w art. 9 ust. 1 pkt 6c p.w. Zgodnie z tym przepisem obszarami szczególnego zagrożenia powodzią są: a) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat, b) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat, c) obszary, między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, a także wyspy i przymuliska, o których mowa w art. 18, stanowiące działki ewidencyjne, d) pas techniczny w rozumieniu art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej. Stosownie do art. 9 ust. 13c p.w. przez ryzyko powodziowe rozumie się kombinację prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi i potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. b p.w. celem zarządzania ryzykiem powodziowym jest ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Ponadto zgodnie z art. 88k pkt 1 i pkt 4 p.w. ochronę ludzi i mienia przed powodzią realizuje się w szczególności przez kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych; zachowanie, tworzenie i odtwarzanie systemów retencji wód. Regulacje te pozostają w zgodności z założeniami Dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (tzw. Dyrektywa Powodziowa), którą implementują do krajowego porządku prawnego. Wobec tego uzyskanie decyzji pozwalającej na zwolnienie wnioskodawcy od ustawowych zakazów, dotyczących zagospodarowania obszarów powodziowych, jest możliwe tylko wyjątkowo. Dowodzi to, że ustawodawca rygorystycznie traktuje wymogi dotyczące zagospodarowywania terenów powodziowych i przewiduje od nich indywidualne odstępstwa, przy spełnieniu określonych przesłanek zwolnienia. Z art. 88l p.w. i art. 40 p.w. wynika, iż decyzja dotycząca zwolnienia od zakazu budowy i gromadzenia ścieków na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią ma charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne nie oznacza dowolności organu administracji przy wydawaniu decyzji. Powinien on bowiem wykazać, że w konkretnej sprawie istniały przesłanki uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie. Organ administracji, przy wydawaniu decyzji o zwolnieniu od zakazu, jest więc obowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy została spełniona przesłanka określona w art. 88l ust. 2 p.w., jaką jest ochrona przed powodzią oraz przesłanka określona w art. 40 ust. 3 p.w., jaką jest ochrona wód. Z omawianych regulacji wynika więc, że zwolnienie od zakazu budowy i gromadzenia ścieków na obszarach zagrożonych powodzią jest dopuszczalne, jeżeli realizacja przedsięwzięcia nie wpłynie na ochronę przed powodzią, nie utrudni zarządzania ryzykiem powodziowym, oraz nie spowoduje zagrożenia dla jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi, zaistnienie których to okoliczności ustala organ w konkretnej sprawie. W ocenie składu orzekającego organ w przekonujący sposób wykazał, że w niniejszej sprawie ustawowe warunki do udzielenia wnioskowanego zwolnień nie wystąpiły. Realizacja planowanej inwestycji doprowadziłaby do niedopuszczalnego utrudnienia zarządzenia ryzykiem powodziowym (w razie realizacji obiektu budowlanego), co stanowiłoby naruszenie art. 88l ust. 2 p.w. Ponadto gromadzenie ścieków stanowiłoby zagrożenie dla jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi. Również rozwiązania techniczne proponowane dla studni głębionej nie gwarantują ochrony wody pitnej. Podane argumenty są spójne i logiczne. Organy nie przekroczyły granic swobody uznania administracyjnego oceniając, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające zwolnienie od zakazów zabudowy w przedmiotowym wypadku oraz gromadzenia ścieków. W ocenie Sądu, ocena ta była prawidłowa, rzetelnie przeprowadzona i uzasadniona. Z tego względu nie został uwzględniony zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Zarzut skargi, dotyczący niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz niedostatecznego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, należały uznać za polemikę skarżącego z ustaleniami organu. Wymaga podkreślenia, że swoją ocenę, iż realizacja planowanej inwestycji utrudni zarządzenie ryzykiem powodziowym i stanowi zagrożenie dla jakości wód organ oparł na obowiązujących mapach zagrożenia powodziowego. Zgodnie z nimi teren planowanej inwestycji w całości znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki W., w zasięgu zalewu wodą o średnim prawdopodobieństwie wystąpienia, tj. raz na 100 lat (woda Q1%) oraz w całości w zasięgu zalewu wodą o wysokim prawdopodobieństwie wystąpienia, tj. raz na 10 lat (woda Q10%). W przypadku wystąpienia wody o przepływie Q1% teren przeznaczony pod inwestycję zostanie pokryty wodą o głębokości mieszczącej się w przedziale od ok. 1,88 m do ok. 1,98 m. W przypadku wystąpienia wody o przepływie Q10% teren przeznaczony pod inwestycję zostanie pokryty wodą o głębokości mieszczącej się w przedziale od ok. 1,18 m do ok. 1,28 m. W przypadku powodzi również zbiornik na ścieki pokryty wodą o głębokości dochodzącej do ok. 2 m, w przypadku wystąpienia wody Q1% oraz przekraczającej 1 m, w przypadku wystąpienia wody Q10%. Organ wskazał, że w przypadku wezbrania wody zalane zostaną również tereny sąsiadujące z terenem przeznaczonym pod inwestycję oraz droga dojazdowa stanowiąca jedyną potencjalną drogę ewakuacji. Skarżący podniósł, że organ nie ustalił jaki byłby poziom wody na drodze dojazdowej w przypadku zalewu wodą o średnim prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 100 lat, jak również o średnim prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 10 lat. Okoliczność ta nie wpływa w żadnym stopniu na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia organu, albowiem z załączonej do wniosku o zezwolenie od zakazów mapy zasadniczej wynika, że rzędna działki nr ew. [...] (drogi) wynosi 80,5 m n.p.m., a co za tym idzie należy stwierdzić, że poziom rzędnej wody na ulicy dojazdowej będzie identyczny jak na nieruchomości skarżącego. Niewątpliwie zatem ewakuacja z terenu nieruchomości nie będzie możliwa. W tym stanie rzeczy, wbrew zarzutom skargi, organy rozstrzygające w sprawie dostrzegły bezpośredni związek pomiędzy realizacją zamierzonej inwestycji, a zwiększeniem utrudnień w zarządzaniu ryzykiem powodziowym oraz zagrożeniem dla jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi. Stanowisko organu opiera się na prewencji generalnej, mającej zapobiegać zwiększeniu utrudnień w zarządzaniu ryzykiem powodziowym dla całego obszaru szczególnego zagrożenia powodzią oraz zagrożenia dla jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi. Sąd nie mógł, więc podzielić zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Tym bardziej, że świetle przedstawionych obwarowań prawnych i ustaleń faktycznych uzyskanie żądanego zwolnienia wymagało jednoznacznego wykazania w postępowaniu wyjaśniającym, że realizacja planowanego przedsięwzięcia nie utrudni zarządzania ryzykiem powodziowym i nie stanowi zagrożenia dla jakości wód. W ocenie Sądu, strona skarżąca tego warunku nie spełniła. Niezasadny okazał się zatem również zarzut naruszenia art. 88l Prawa wodnego. Odnosząc się do zarzutu braku uwzględnienia przez organ okoliczności zabudowy działek sąsiednich należy wskazać, ocena dopuszczalności zabudowy działek sąsiednich była przedmiotem odrębnych postępowań. Przedmiot kontroli sądu administracyjnego stanowi zaś legalność działania organów w konkretnej sprawie, a nie generalna kontrola ich funkcjonowania, przy wykonywaniu zadań wynikających z ich kompetencji. Sąd, nie mając uprawnień do prowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie mógłby zająć stanowiska, czy zwolnienie od zakazów w sprawach dotyczących działek sąsiednich, było dokonane w identycznych uwarunkowaniach faktycznych i prawnych. Strona skarżąca nie rozwinęła bowiem szczegółowo swej argumentacji w tym zakresie. Należy wskazać, że ustawodawca nie przewiduje możliwość odstąpienia od rygorów ochrony przeciwpowodziowej i ochrony wód z racji tylko i wyłącznie zaistnienia okoliczności takiej, jak występowanie przypadków zabudowy w bliższym lub dalszym sąsiedztwie terenu inwestycji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku