IV SA/Wa 1158/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.),, asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2005 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie wysokości kwoty przyznanej z tytułu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz W. S. kwotę 200(dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. utrzymał w mocy, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] listopada 2004 r. w sprawie przyznania W. S. płatności bezpośredniej do gruntów rolnych za 2004 r. o pomniejszonej wysokości. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż obniżenie przyznanej płatności, zarówno w zakresie Jednolitej Płatności Obszarowej jak i Uzupełniającej Płatności Obszarowej, wynika z nieścisłości danych dotyczących jednej z działek (nr [...] obręb ew. R.), spośród wyszczególnionych we wniosku o przyznanie płatności. Wobec stwierdzonych nieścisłości wezwano wnioskującego W. S. do złożenia wyjaśnień. Nie stawił się on na wezwanie w wyznaczonym 7 - dniowym terminie. Nie złożył także wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności w myśl art. 58 K.p.a. Podstawę nałożenia sankcji z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej w postaci obniżenia dopłaty w tym zakresie stanowił art. 5 § 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki działania dla celów stosowania w 2004 r. rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie mechanizmu jednolitej płatności powierzchniowej wobec Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji (Dz.Urz. UE wyd. spec. 03/t.41 s. 395). Ponieważ nie wyjaśniono nieścisłości, wobec zgłoszonej do przyznania płatności działki nr [...], uznano, iż jej obszar stanowi różnicę pomiędzy powierzchnią zgłoszoną do dopłat a powierzchnia zatwierdzoną w rozumieniu rozporządzenia. Ponieważ różnica mieściła się w przedziale pomiędzy 3% a 30% zastosowano sankcje przewidziane we wskazanym przepisie, w postaci odpowiedniego obniżenia całej płatności jednolitej. Podstawę nałożenia sankcji z tytułu Uzupełniającej Płatności Obszarowej stanowił art. 32 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 ustanawiającego szczegółowe przepisy w zakresie stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz.Urz. UE wyd. spec. 03/t.34 s. 308). Także w tym przypadku od powierzchni zadeklarowanej we wniosku o przyznanie płatności odjęto powierzchnię działki nr [...]. Ponieważ różnica mieściła się w przedziale pomiędzy 3% a 20 % zastosowano sankcję przewidywana w tym przepisie w postaci odpowiedniego obniżenia całej płatności uzupełniającej. W skardze W. S. podniósł, iż nałożenie na niego sankcji wynikających z rozporządzeń UE jest bezpodstawne. Poinformował, że nie wyjaśnił nieścisłości dotyczących działki nr [...] z uwagi na to, iż wskazany termin stawienia w urzędzie wypadał w porze żniw. Jednakże telefonicznie dowiedział się, iż jego niestawiennictwo spowoduje jedynie nie przyznanie pomocy w zakresie działki, co do której stwierdzono nieścisłości. Nie informowano go o możliwości zastosowania sankcji w postaci obniżenia płatności w stosunku do pozostałych gruntów. Wskazał, iż błąd we wniosku dotyczył wyłącznie sekcji VIII stanowiącej podstawę ustalenia wysokości Uzupełniającej Płatności Obszarowej. Polegał on na podaniu zbyt dużej powierzchni działki nr [...] przy czym błąd wynosił jedynie [...] ha przy całej powierzchni gruntów objętych wnioskiem [...] ha. Jedynie stosunek wielkości błędu ([...] ha) do całej powierzchni gruntów objętych jego wnioskiem powinien być ewentualnie brany pod uwagę dla ustalenia, czy należy nałożyć sankcję. Ponieważ w stosunku do wszystkich gruntów objętych wnioskiem błąd nie przekraczał 3% w myśl rozporządzeń sankcje nie są w tym przypadku przewidziane. Skarżący wskazał, iż błąd miał charakter oczywistej pomyłki, a organ administracji wcale nie przeprowadził kontroli zasadności wniosku a jednocześnie nałożył na Skarżącego dotkliwe sankcje. Zwrócił także uwagę, iż odwołanie od decyzji organu I. instancji zostało rozpatrzone z naruszeniem terminów wynikających z K.p.a. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W trakcie rozprawy Skarżący podniósł, iż stawił się w biurze Agencji po upływie 7 - dniowego terminu wskazanego w wezwaniu, jednak przed wydaniem decyzji w sprawie, w celu wyjaśnienia kwestii nieścisłości we wniosku. Został wówczas poinformowany, iż jest to już niemożliwe. Spodziewał się, iż nie uzyska płatności do działki nr [...]. Nałożone sankcje były dla niego zaskoczeniem. Skarżący wniósł o zwrot kosztów postępowania sądowego Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Skarżący ubiegał się o przyznanie płatności bezpośredniej do gruntów rolnych w rozumieniu ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (D.U. z 2004 r., Nr 6, poz. 40 ze zm.). W związku z członkostwem Polski w Unii Europejskiej, bezpośrednio stosowane są przez organy administracji akty normatywne wydawane przez organy Unii Europejskiej w randze rozporządzeń, co wynika z art. 249 ak. 2 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą w zw. z treścią art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii, Republiki Słowacką dotycząca przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r. Nr 90 poz. 864). Do aktów tych należą także wskazane wcześniej rozporządzenia nr 2419/2001 oraz nr 2199/2003. Określają one sankcje nakładane, gdy w wyniku kontroli administracyjnej lub na miejscu stwierdza się różnicę pomiędzy obszarem deklarowanym we wniosku o pomoc a obszarem, do którego pomoc jest należna. Jednak przepisy rozporządzeń UE muszą być stosowane z poszanowaniem wewnętrznego porządku prawnego państwa członkowskiego, w tym obowiązującej procedury administracyjnej, chyba że z przepisów rozporządzenia wynika, iż ustanawia ono odrębną procedurę administracyjną lub określa inne reguły tej procedury niż wynikające z regulacji krajowych. Sytuacja taka jednak w rozpatrywanym przypadku nie zachodzi. W rozpoznawanej sprawie Skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich określając w nim m.in. zestaw działek objętych wnioskiem. Orzekanie w przedmiocie pomocy następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej na wniosek ubiegającego się o przyznanie płatności (art. 3. ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych). Oznacza to, iż generalnie postępowanie w przedmiocie przyznania płatności wszczyna się na wniosek strony w rozumieniu art. 61 § 1 K.p.a. Jednak w rozpoznawanej sprawie wezwaniem z dnia 14 lipca 2004 r. Skarżący został powiadomiony o stwierdzonych nieścisłościach we wniosku dotyczących działki nr [...]. Jednocześnie pouczono Skarżącego, iż nie wyjaśnienie wskazanych wątpliwości (dotyczących faktycznie różnicy powierzchni 0,10 ha) spowoduje pozostawienie wniosku w zakresie tej działki bez rozpoznania. Kwestie pozostawienia podań bez rozpoznania reguluje w polskiej procedurze administracyjnej wyłącznie art. 64 § 2 K.p.a. Wskazuje on zasadę pozostawiania bez rozpoznania podań nie spełniających wymagań formalnych. Organ zakwalifikował oczywisty błąd w zakresie rozbieżność w sekcjach VII i VIII wniosku, co do powierzchni działki nr [...], jako naruszenie wymagań formalnych. Skutkiem pozostawienia podania bez rozpoznania jest nie prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie jego rozpatrzenia. W wezwaniu powołano, co prawda art. 50 § 1 K.p.a., który dotyczy procedowania w ramach postępowania, które jest prowadzone, jednak w rozpoznawanej sprawie należy przyjąć, iż organ przytaczając ten przepis miał na uwadze, iż nastąpiło już skuteczne wszczęcie postępowania w przedmiocie wniosku w pozostałym zakresie (dotyczącym pozostałych działek). Pozostawienie wniosku bez rozpoznania oznacza, iż przyjmuje się stan formalnoprawny taki jakby wniosek nigdy nie został skutecznie wniesiony, a postępowanie w jego przedmiocie nie jest prowadzone. W rozpoznawanej sprawie oznacza to, iż organy obowiązane były uwzględnić, iż Skarżący nie wniósł skutecznie wniosku o przyznanie płatności w zakresie działki nr [...] ani w zakresie podstawowej Płatności Obszarowej ani Uzupełniającej Płatności Obszarowej. W tej sytuacji zastosowanie sankcji wskazanych w rozporządzeniach nr 2419/2001 oraz nr 2199/2003 nastąpiło z naruszeniem przepisów tych rozporządzeń, gdyż dotyczą one wyłącznie przypadków, gdy wniosek zostanie skutecznie złożony, a organy administracji, w ramach postępowania wyjaśniającego negatywnie go zweryfikują. Kwestia te muszą być oceniana na gruncie porządku prawnego państwa członkowskiego, gdyż rozporządzenie w tym zakresie nie wprowadza szczególnych regulacji. W regulacjach rozporządzenia 2419/2001 jest co prawda mowa o okolicznościach, gdy możliwe jest cofnięcie lub zmodyfikowanie wniosków (art. 8 i 14). Jednak przepisy tego aktu mogą być odnoszone wyłącznie do wniosków, które zostały skutecznie wniesione w ramach porządku prawnego państwa członkowskiego, a więc w wyniku których wniesienia organy administracji wszczęły postępowanie administracyjne w przedmiocie przyznania płatności i poczyniły odpowiednie ustalenia. W tym świetle. w rozpoznawanej sprawie, nie zachodziły wskazane w rozporządzeniu przesłanki zastosowania sankcji polegającej na obniżeniu płatności do pozostałych gruntów objętych wnioskiem, gdyż może to dotyczyć tylko sytuacji gdy wniosek zostanie negatywnie zweryfikowany przez organy administracji w ramach odnośnego postępowania administracyjnego. Jak słusznie wskazano w skardze w rozpoznawanym przypadku organ administracji nie ustalał faktycznie, w jakim zakresie wniosek został złożony nieprawidłowo i czy grunty mogą być objęte płatnościami lecz poinformował Skarżącego, iż nie będzie rozpoznawał jego wniosku w tym zakresie, potwierdzając to treścią pouczenia. Gdyby organ administracji zamierzał merytorycznie rozpoznać wniosek w całym zakresie treść pouczenia byłaby odmienna. Powinno wówczas z niego wynikać, iż negatywne zweryfikowanie wniosku w wyniku nie złożenia wyjaśnień spowoduje nałożenie sankcji przewidywanych w rozporządzeniach nr 2419/2001 oraz nr 2199/2003 Trzeba podkreślić, iż w rozpoznawanej spawie Skarżący, poinformowany przez organ, liczył się z nie przyznaniem mu płatności do całej działki nr [...], pomimo generalnie nieznacznej różnicy co do zadeklarowanego obszaru. W wyniku poinformowania go o skutkach niestawiennictwa, w postaci pozostawienia wniosku bez rozpoznania, nie mógł jednak przewidywać nałożenie sankcji w postaci obniżenia płatności do pozostałych gruntów. Odmienna interpretacja stanu formalnoprawnego sprawy musiałaby więc pozostawać dodatkowo w kolizji z art. 9 K.p.a. obligującym organy administracji do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków oraz czuwania by strony uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody w związku z nieznajomością prawa. Co prawda, w świetle K.p.a., rozstrzygnięcie o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania, także w zakresie nie rozpoznania części wniosku, powinno mieć formę postanowienia. Organ nie dopełnił dotąd obowiązku w tym zakresie, co nie wyłącza, wobec upływu terminu wskazanego w wezwaniu, możliwości wydania aktu w tym zakresie obecnie. Jednocześnie przed wydaniem decyzji w sprawie przyznania płatności organ nie informował Skarżącego, iż jego wniosek w zakresie działki nr [...] zostanie ostatecznie rozpatrzony. Równocześnie, jak podniósł Skarżący na rozprawie, wyłączono mu możliwość wyjaśnienia okoliczności związanych z nieścisłościami wniosku. W tej sytuacji, jedynie na marginesie należy wskazać, iż gdyby nawet przyjąć możliwość merytorycznie rozpatrzenia przez organ administracji wniosku Skarżącego, pomimo poinformowania go o pozostawieniu podania bez rozpoznania w przypadku nie złożenia wyjaśnień, należałoby wskazać, iż dalsze postępowanie w spawie trzeba by ocenić, jako prowadzone z naruszeniem art. 7, 77 i 80 K.p.a. Nie dopuszczalne bowiem w polskiej procedurze administracyjnej jest określenie terminu udzielenia wyjaśnień a po jego upływie nie prowadzenie dalszych czynności w postępowaniu dowodowym w celu ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia w sprawie zwłaszcza, gdy wnioskuje o to strona. Działanie takie pozostaje w sprzeczności z art. 78 K.p.a., który enumeratywnie wskazuje przypadki, gdy jest dopuszczalna odmowa przeprowadzania dowodów na wniosek strony. Jak twierdził Skarżący na rozprawie, zgłosił się on do biura Agencji przed wydaniem decyzji przez organ I. instancji w celu wyjaśnienia nieścisłości dotyczącej działki nr [...]. Ich wyjaśnienie, jak podnosi Skarżący, mogło prowadzić do ustalenia, iż we wniosku błędnie wystąpiono o Uzupełniającą Płatność Obszarowa co do [...] ha gruntów (błąd w sekcji VIII wniosku). Ustalenie tej nieznacznej różnicy, gdyby postępowanie w przedmiocie działki nr [...] było prowadzone, nie spowodowałoby, jak trafnie wskazano w skardze, wymierzenia sankcji w myśl art. 32 ust. 1 rozporządzenia nr 2419/2001. Polska procedura administracyjna nie przewiduje możliwości wyznaczenia terminów dla złożenia przez stronę wyjaśnień co do istotnych kwestii z punktu widzenia prowadzonego postępowania dowodowego, w ramach toczącego się postępowania administracyjnego, pod rygorem nie uwzględnienia późniejszych wyjaśnień. Gdyby przyjąć, iż toczyło się postępowanie w przedmiocie przyznania płatności w zakresie działki nr [...], organy administracji byłyby zobligowane do przyjmowania wyjaśnień do czasu wydania decyzji w sprawie. W tej sytuacji organ odwoławczy nie trafnie, w uzasadnieniu przywołał art. 58 K.p.a., wskazując go jako nie wykorzystany przez Skarżącego środek procesowy w celu przywrócenia terminu do złożenia wyjaśnień. Sąd nie odnosił się do zarzutów skargi w zakresie przekroczenia terminu rozpatrzenia odwołania. Zarzuty w tym zakresie nie miały wpływu na wynik sprawy. Jednocześnie bezczynność organów w załatwianiu spawy może być przedmiotem odrębnej skargi w przedmiocie bezczynności. Można ją wnosić do sądu administracyjnego w okresie pozostawania organu administracji w bezczynności. Wobec powyższego Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 32 ust. 1 rozporządzenia nr 2419/2001 oraz art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 2199/2003 poprzez bezpodstawne przyjęcie, że przepisy te, w zakresie zastosowania sankcji polegającej na obniżeniu przyznanej płatności, mają w sprawie zastosowanie. Wynikało to z nie uwzględnienia, obowiązujących w zakresie rozpatrywania wniosków, przepisów krajowej procedury administracyjnej (K.p.a.). Stwierdzenie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, musiało prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpatrując ponownie sprawę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR orzeknie w przedmiocie przyznania płatności uwzględniając, w jakim zakresie wniosek w tym przedmiocie został skutecznie wniesiony.