IV SA/Wa 1160/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Przesław, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Z. M. na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności - oddala skargę - Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...].04.2014 r., Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (zwany dalej Prezesem KZGW) - na skutek wniosku Z. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy postanowienie własne z [...].03.2014 r., stwierdzające nieważność postanowienia z [...].08.2012 r. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. (zwanego dalej Dyrektorem RZGW), którym uchylono postanowienie Starosty B. z [...].06.2012 r., odmawiające zawieszenia postępowania w przedmiocie rozgraniczenia gruntów, które były pokryte wodami (rzeka G.) przed wykonaniem urządzenia wodnego, od gruntów przyległych (działki nr [...], obręb B., gmina L.) i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. O wystąpieniu przesłanki do stwierdzenia nieważności własnego postanowienia Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej poinformował Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G.. W wyniku tego zawiadomienia [..].01.2014 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej powiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanego postanowienia, a następnie postanowieniem z [...].03.2014 r. stwierdził jego nieważność, jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Z. M. wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy - w terminie przewidzianym dla zażalenia - podnosząc, że niedopuszczalne jest wszczęcie i prowadzenie postępowania z urzędu w sytuacji, gdy wniosek w tym przedmiocie złożyła strona. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej ponownie rozpoznając sprawę wskazał, że zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy czym organ administracji nie jest stroną postępowania, w którym wydaje orzeczenie. W sprawie dotyczącej przedmiotowego postanowienia z dnia [...] sierpnia 2012 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. nie posiadał przymiotu strony i nie mógł zainicjować postępowania nadzorczego. Organ nadzoru wskazał także, iż brak jest przepisów uniemożliwiających organowi, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie, poinformowanie organu wyższego stopnia o zaistnieniu przesłanki prowadzącej do weryfikacji danego rozstrzygnięcia w trybie nadzorczym. Wobec tego "wniosek" Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia [...].06.2013r. potraktowany został jako pismo informujące o stwierdzeniu przez organ administracji wady własnego postanowienia, wydanego w postępowaniu zażaleniowym i konieczności stwierdzenia jego nieważności przez organ wyższego stopnia, a więc Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. nie posiadał statusu strony, ale jako organ, który wydał kwestionowane rozstrzygnięcie był informowany o działaniach podejmowanych przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, w ramach postępowania nadzorczego. Zasadnie zatem, w ocenie Prezesa KZGW, wobec braku samoistnego środka zaskarżenia postanowień o odmowie zawieszenia postępowania ( art. 144 § 1 K.p.a. w zw. z art. 101 § 3 K.p.a.) – stwierdził, że środek ten stronie nie przysługiwał. Zastosowanie znajdował zatem art. 134 K.p.a. (w drodze postanowienia stwierdzenie niedopuszczalności odwołania). Regulacja ta, w myśl art. 144 K.p.a., ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Niedopuszczalnym jest zażalenie na postanowienie, co do którego ustawodawca nie przewidział uprawnienia do jego zaskarżenia. Wobec tego, zdaniem Prezesa KZGW, postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia [...].08.2012 r. wydane zostało z rażącym naruszeniem procedury administracyjnej, tj. art. 101 § 3 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. oraz art. 134 K.p.a. |We wniesionej skardze Z. M. zarzucił w szczególności naruszenie art. 124 oraz 125 K.p.a. Stwierdził, że z punktu widzenia | |praworządności niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania i wydanie postanowienia "z urzędu" w sytuacji, gdy w tym przedmiocie został | |wcześniej złożony wniosek strony (art. 61 §1 K.p.a.). Zarzucił, że status Dyrektora RZGW w G. został oznaczony w ten sam sposób co | |jego, przez użycie zwrotu "Otrzymują". Podniósł, że do dnia dzisiejszego Dyrektor RZGW nie rozpatrzył jego odwołania z dnia [...].04.2013| |r. od przedmiotowej decyzji Starosty B.. Wreszcie wskazał, że Dyrektora RZGW pismo swe, skierowane do Prezesa KZGW, zatytułował | |"wniosek", a nie "informacja". | | W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w | |zaskarżonym postanowieniu. | |Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. | |Skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach. | |Uprawnienie wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju | |sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami | |administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm., określanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów | |administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania | |administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. | Rozpatrując niniejszą sprawę w pierwszej kolejności należy zauważyć, iż w aktualnym stanie prawnym na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego, nie służy zażalenie. Przytoczyć należy, że art. 101 § 3 K.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. miał treść następującą: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie." Wobec takiego brzmienia tego przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 maja 2000 r., OPS 4/00, publ. ONSA 2000, Nr 4, poz. 137). Zmiana Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), weszła w życie 11 kwietnia 2011 r. (a więc obowiązywała już od ponad roku w dacie wydania postanowienia Dyrektora RZGW z [..].08.2012 r.). Zmieniła ona treść art. 101 § 3 K.p.a. Przepis ten obecnie brzmi: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Dodanie do dotychczasowej treści art. 101 § 3 K.p.a. sformułowania "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" zmienia sens i rozumienie zawartego w tym przepisie pojęcia "w sprawie zawieszenia". Od dnia 11 kwietnia 2012 r. oznacza ono jedynie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Skoro bowiem zażalenie nie służy na podjęcie zawieszonego postępowania, to nie może też służyć na odmowę zawieszenia postępowania, gdyż skutek obu tych postanowień jest taki sam. W ich efekcie postępowanie administracyjne jest kontynuowane. Organ w jednym i w drugim przypadku (zarówno przy postanowieniu o odmowie zawieszenia, jak i przy postanowieniu o podjęciu zawieszonego postępowania) ocenia czy istnieją przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego. W przypadku rozpoznawania wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania organ nie tylko bada czy ustały przyczyny jego zawieszenia, ale ponownie ocenia samą zasadność zawieszenia. W sytuacji bowiem, gdy nie było podstaw do zawieszenia organ w każdym czasie obligowany jest podjąć dane postępowanie administracyjne. Zarówno w razie odmowy zawieszenia postępowania jak i podjęcia zawieszonego postępowania zasadność tych rozstrzygnięć podlegać będzie kontroli instancyjnej w ramach odwołania od decyzji. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania – wynikającą z art. 12 K.p.a. – organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 K.p.a. Ustawodawca uznał zatem za uzasadnione wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Regulacja ta nie pozbawia strony niezadowolonej z tych rozstrzygnięć możliwości ich kontroli, gdyż postanowienie takie - na podstawie art. 142 K.p.a. – może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Wobec tego, w świetle utrwalonego orzecznictwa Sądów Administracyjnych tym przedmiocie, Prezes KZGW zasadnie ustalił, że postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z [...].08.2012 r., którym uchylono postanowienie Starosty B. z [...].06.2012 r., odmawiające zawieszenia postępowania w przedmiocie rozgraniczenia gruntów, które były pokryte wodami (rzeka G.) przed wykonaniem urządzenia wodnego, od gruntów przyległych (działki nr [...], obręb B., gmina L.) i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji – zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, co musiało skutkować stwierdzeniem jego nieważności. Błędne pouczenie Starosty B., zawarte w postanowieniu z [...].06.2012 r., o możliwości wniesienia zażalenia na odmowę zawieszenia przedmiotowego postępowania nie kształtowało takiego prawa po stronie skarżacego. Podnoszony fakt umieszczenia wśród podmiotów, które "otrzymują" postanowienie Prezesa KZGW z [..].03.2014 r. - m. in. Dyrektora RZGW w G., nie czyniło go stroną tego postępowania nadzorczego. Wskazane postanowienie organ ten w istocie otrzymał jedynie do wiadomości, podobnie jak i zaskarżone postanowienie z [...].04.2014 r. Nie jest też istotne w jaki sposób Dyrektor RZGW w G. zatytułował informację o wydaniu swego postanowienia z rażącym naruszeniem prawa. Nie ulega bowiem wątpliwości, że mogła to być jedynie informacja, która w razie podzielenia przez organ nadzoru stawianych danemu rozstrzygnięciu zarzutów, prowadziłaby do wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu, tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Nic też nie stało na przeszkodzie wydaniu postanowienia w postępowaniu nadzorczym prowadzonym "z urzędu", mimo że wniosek o zawieszenie złożyła strona. W ocenie Sądu, istniały zatem podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia od postanowienia Starosty B. z [...].06.2012 r., odmawiającego zawieszenia przedmiotowego postępowania. Sąd przy tym nie podziela sugestii pełnomocnika skarżącego przedstawionej na rozprawie, że wobec postanowienia Dyrektora RZGW w G. z [...].08.2012 r. wyłączone było stosowanie art. 134 K.p.a. Użyte bowiem w art. 144 K.p.a. sformułowanie "do zażaleń", nie oznacza, że przepis ten znajduje zastosowanie jedynie do postanowień, na które służy zażalenie. Przepis art. 134 K.p.a. - w części, w której mówi właśnie o niedopuszczalności odwołania - poprzez powiązanie go z art. 144 K.p.a., znajduje odpowiednie zastosowanie również do postanowień, na które zażalenie nie przysługuje. Czytany zaś łącznie z art. 126 K.p.a. wskazuje, że do postanowień określonych w art. 134 K.p.a. (jako pewnej kategorii rozstrzygnięć), zastosowanie znajduje m. in. art. 156 § 1 K.p.a. Przyjęcie odmiennej interpretacji byłoby nieracjonalne, stwarzałoby bowiem możliwość pozostawania w obrocie prawnym postanowienia rażąco naruszającego prawo (por. podobnie Andrzej Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 144 K.p.a., Lex/el. 2014 oraz Grzegorz Łaszczyca, komentarz Lex 2010). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a.- orzekł jak w sentencji.