IV SA/Wa 1160/21

Warszawa, 9 grudnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.) Sędzia WSA Aneta Dąbrowska Sędzia WSA Jarosław Łuczaj Protokolant: st. sekr. sąd. Karolina Heman po rozpoznaniu na rozprawie 9 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi I. F. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Rodziny i Polityki Społecznej na rzecz I. F. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 1160/21 UZASADNIENIE Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją nr [...] z [...] maja 2021 r. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez I.F., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...], utrzymał w mocy decyzję nr [...] Wojewody [...] z [...] marca 2021 r. orzekającą o odmowie wydania zezwolenia na pracę dla O. C., obywatelki [...] na stanowisku [...]. Decyzja była wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej. W dniu 14 października 2020 r., za pośrednictwem portalu praca.gov.pl, do Wojewody [...] wpłynął wniosek I. F., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] o wydanie zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla cudzoziemca, obywatelki [...], O.C., na stanowisko [...] na okres ważności od dnia 20 stycznia 2021 r. do dnia 19 stycznia 2022 r. W dniu 22 marca 2020 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 88j ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji decyzją nr [...] orzekł o odmowie wydania stronie wnioskowanego zezwolenia. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia Wojewoda [...] stwierdził, że podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi nie spełnił wymogów określonych w art 88c ust. 1 ustawy o promocji. Strona odwołała się od powyższego rozstrzygnięcia. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że według art. 88j ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wojewoda wydaje decyzję o odmowie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca, gdy podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi nie spełnił wymogów określonych w art. 88c. Co do zasady podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi dołącza do wniosku o wydanie zezwolenia na pracę informację starosty właściwego ze względu na główne miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy lub o negatywnym wyniku rekrutacji organizowanej dla pracodawcy, sporządzoną z uwzględnieniem pierwszeństwa dostępu do rynku pracy dla obywateli polskich oraz cudzoziemców, o których mowa w art. 87 ust. 1 pkt 1-11. W ww. informacji zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie wydawania zezwolenia na pracę cudzoziemca oraz wpisu oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń (Dz. U. z 2017 r., poz. 2345) właściwy starosta dokonuje analizy wysokości proponowanego wynagrodzenia w odniesieniu do wysokości wynagrodzenia w takim samym lub porównywalnym zawodzie lub rodzaju pracy. Organ odwoławczy podkreślił, że ustawodawca wskazał przypadki w których informacja starosty nie jest wymagana. I tak zgodnie z § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2009 r. w sprawie określenia przypadków, w których zezwolenie na pracę cudzoziemca jest wydawane bez względu na szczegółowe warunki wydawania zezwoleń na pracę cudzoziemców (Dz.U. z 2019 r, poz. 154) wojewoda wydaje zezwolenie na pracę bez konieczności uzyskania informacji, o której mowa w art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji, w przypadku cudzoziemca, który będzie wykonywał pracę w zawodzie określonym w wykazie stanowiącym załącznik do rozporządzenia. Ponieważ stanowisko pracy określone przez stronę w punkcie 3.1. złożonego wniosku, tj. [...] (kod - 713105), mieści się w grupie zawodów sklasyfikowanych pod symbolem 7131 - Malarze budowlani i pokrewni i wskazanych w ww. załączniku, w przedmiotowej sprawie nie zachodzi konieczność załączenia do wniosku informacji starosty, jednak nie oznacza to, że warunki na jakich zostanie powierzone wykonywanie pracy cudzoziemcowi nie podlegają analizie. Zgodnie z art. 88c ust. 1 pkt 1 ustawy o promocji w przypadku, o którym mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1 (tj. wykonywania przez cudzoziemca pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie umowy z podmiotem, którego siedziba lub miejsce zamieszkania albo oddział, zakład lub inna forma zorganizowanej działalności znajduje się na tym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), wojewoda wydaje zezwolenie, jeżeli wysokość wynagrodzenia, która będzie określona w umowie z cudzoziemcem nie będzie niższa od wynagrodzenia pracowników wykonujących pracę porównywalnego rodzaju lub na porównywalnym stanowisku. Z kolei według art. 88c ust. 1 pkt 1 a wysokość miesięcznego wynagrodzenia, o którym mowa w pkt 1, nie będzie niższa niż wysokość minimalnego wynagrodzenia za pracę. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wskazane w ten sposób wynagrodzenie z jednej strony nie może być niższe niż minimalne wynagrodzenie corocznie ogłaszane w Dzienniku Urzędowym RP w drodze obwieszczenia Prezesa Rady Ministrów, z drugiej strony nie może być niższe od wynagrodzenia jakie otrzymałby, każdy inny pracownik wykonujący podobną pracę. Tym samym urząd powinien ocenić jedynie, czy proponowane przez podmiot powierzający pracę wynagrodzenie nie jest zaniżone w porównaniu ze stawkami oferowanymi za wykonywanie podobnych czynności na lokalnym rynku pracy. Analiza akt sprawy wykazała, że miejscem wykonywania pracy przez cudzoziemca, określonym w pkt 3.2. wniosku jest [...]. Dlatego organ I instancji dwukrotnie konsultował z Urzędem Pracy [...], wysokość proponowanego wynagrodzenia wskazanego w punkcie 3.6. przedmiotowego wniosku. Dodatkowo pismem z dnia 21 stycznia 2021 r. strona została wezwana do korekty wniosku w zakresie wysokości proponowanego wynagrodzenia lub przedstawienia dokumentów, z których jednoznacznie będzie wynikać, że osoby zatrudniane przez wnioskodawcę na cały etat i wykonujące pracę na porównywalnym stanowisku lub porównywalnego charakteru, otrzymują wynagrodzenie w kwocie [...]zł brutto. Odnosząc się do zarzutu, że kwestia wysokości wynagrodzenia była konsultowana jedynie z Urzędem Pracy [...], organ odwoławczy zauważył, że we wniosku jako miejsce wykonywania pracy strona wskazała: "województwo [...] , powiat [...].". W tym wypadku zasadne było dokonanie analizy wysokości proponowanego wynagrodzenia w oparciu o dane właściwe dla lokalnego rynku pracy. Proponowane przez pracodawców stawki wynagrodzenia w zależności od regionu Polski mogą się różnić, gdyż ma na nie wpływ szereg czynników np. koszty utrzymania, liczba osób poszukujących pracy w określonym zawodzie, jak również skala zapotrzebowania na lokalnym rynku na pracowników w określonym zawodzie lub o określonych umiejętnościach. Organ podkreślił, że określenie "praca porównywalnego rodzaju lub na porównywalnym stanowisku" zgodnie z intencjami ustawodawcy ma szeroki zakres pojęciowy. Ma to umożliwić porównanie z pracą o najbardziej zbliżonym zakresie obowiązków i odpowiedzialności. Aby właściwie ocenić spełnienie tej przesłanki urząd powinien mieć dostęp z jednej strony do informacji o wysokości wynagrodzeń, które dany pracodawca oferuje swoim pracownikom wykonującym pracę porównywalnego rodzaju / na podobnym stanowisku, a z drugiej strony do stawek wynagrodzeń oferowanych pracownikom na określonych stanowiskach lub wykonującym konkretny rodzaj pracy na lokalnym rynku pracy, do którego będzie miał dostęp cudzoziemiec. Nie ma ograniczeń co do metody ustalania porównywalności wynagrodzenia. Urząd może dokonać analizy wynagrodzeń oferowanych przez pracodawców w związku ze zgłoszeniami wolnych miejsc pracy, w tym w centralnej Bazie Ofert Pracy (CBOP). Ponadto może np. oprzeć się na wynikach sondażu wśród podmiotów powierzających wykonywanie prac sezonowych, czy pozyskać informacje z sąsiednich powiatowych urzędów pracy o oferowanych stawkach lub nawiązać kontakt z wojewódzkim urzędem pracy i poprosić o wyniki lub wykonanie analiz rynku pracy pod kątem oferowanych wynagrodzeń. Należy dodać, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 12 § 1 k.p.a. organ powinien dokonań wyboru najprostszych środków prowadzących do szybkiego i wnikliwego załatwienia sprawy. W związku z powyższym w ocenie organu odwoławczego Wojewoda słusznie odmówił wydania zezwolenia na pracę dla cudzoziemca. Odnosząc się do podniesionego przez stronę zarzutu naruszenia przez organ I instancji terminów określonych w art. 35 i 36 k.p.a. organ zauważył, że podlega on ocenie w odrębnej procedurze przewidzianej w art. 37 § 1 k.p.a. I. F. wniósł skargę na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucił, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a przez to niedokonanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, tj. spełnienia warunków uzyskania zezwolenia na pracę Cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu 14.10.2020 r. poprzez portal praca.gov.pl został złożony wniosek o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca na rzecz firmy [...] z wynagrodzeniem [...] zł. Na przestrzeni 2 miesięcy organ nie podjął żadnych działań w kierunku rozpatrywania wniosku. Dopiero po wysłanym w dniu 17 grudnia 2020 r. ponagleniu nastąpiła w styczniu 2021 r. reakcja ze strony Urzędu w postaci wystosowania wezwania do złożenia oryginałów dokumentów. Załączenie jednak wymaganych przez urząd oryginałów dokumentów do wniosku w dniu 20.01.2021 r. oraz dostosowanie minimalnego wynagrodzenia obowiązującego w roku 2021 [...]zł) okazało się niewystarczające. Kolejnym wymogiem ze strony organu było podwyższenie miesięcznego wynagrodzenia do kwoty [...] zł. Analizując sytuację dotyczącą wynagrodzenia pełnomocnik wnioskodawcy osobiście zweryfikowała lokalny rynek pracy i skontaktowała się z powiatowymi Urzędami Pracy Województwa [...] i poza nim. Znaleziono I ofertę na podobnym stanowisku malarz- [...] w roku bieżącym w miejscowości [...] z minimalnym wynagrodzeniem [...]zł. W rozmowie telefonicznej z Kierownikiem Działu Ofert Powiatowego Urzędu Pracy w [...] pełnomocnik została poinformowana, że zawód [...]jest rzadko spotykanym wśród ofert na lokalnym rynku pracy. W roku 2021 - brak ofert. Stąd wynika możliwość zatrudnienia Cudzoziemca z wynagrodzeniem minimalnym. Po kilkukrotnym kontakcie telefonicznym i mailowym do wspomnianego urzędu w dniu 26.02.2021 r. otrzymano zwrotna informację, iż na stanowisko [...] brak ofert. W styczniu 2021 r. Urząd Pracy [...] nie posiadał żadnych danych odnośnie ofert pracy na stanowisku [...], podobnie w roku 2020 i 2019 (korespondencja z Powiatowym UP [...] w załączeniu). W opisywanej sytuacji na stanowisko [...]nie było ofert na przestrzeni ostatnich trzech lat. W takiej sytuacji pracodawca ma prawo zatrudnienia pracownika oferując wynagrodzenie minimalne krajowe, w tym przypadku obecnie [...]zł. Potwierdzeniem tych informacji była także odbyta w dniu 18.02.2021 r. rozmowa telefoniczna z pracownicą Działu Ofert, która poinformowała pełnomocnika, że ostatnia oferta na stanowisko [...] była złożona w roku 2018. Wydział Rynku Pracy, który stosuje krzywdzące praktyki wobec pracodawców opierając się na nieprawdziwych danych w celu podniesienia minimalnego wynagrodzenia traci w ten sposób zaufanie petentów do organów publicznych. Zadziwiająca jest w tym wypadku troska o zapewnienie wyższego wynagrodzenia dla pracowników zagranicznych w kontekście znanej powszechnie sytuacji pracowników polskich w wielu branżach, od najprostszych stanowisk robotniczych po stanowiska urzędnicze, wynagradzanych za swoją pracę płacą w wysokości minimalnej krajowej. Takie wywieranie presji na pracodawców zatrudniających pracowników z zagranicy stanowi działanie obstrukcyjne mające zapewne na celu zniechęcanie ich do zatrudniania Cudzoziemców i to w sytuacji, gdy na rynku pracy brak jest możliwości zatrudnienia pracowników polskich. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, ponieważ decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 26 maja 2021 r. została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie sądu organ odwoławczy nie wypełnił obowiązków wynikających z treści art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., gdyż nie dokonał wszystkich czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, nie zgromadził wystarczającego materiału dowodowego i nie dokonał wszechstronnej jego oceny. Uchybienia te powodują, że rozstrzygnięcie o odmowie udzielenia zezwolenia na pracę dla cudzoziemki jest przedwczesne. Stosownie do treści art. 88j ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2021 r., poz. 1100 t.j.), zwanej dalej ustawą, wojewoda wydaje decyzję o odmowie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca, gdy podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi nie spełnił wymogów określonych w art. 88c. Według art. 88c ust.1 pkt 1 i 1a warunkiem wydania zezwolenia na pracę jest to, aby wysokość wynagrodzenia, która będzie określona w umowie z cudzoziemcem nie była niższa od wynagrodzenia pracowników wykonujących pracę porównywalnego rodzaju lub na porównywalnym stanowisku (pkt 1), a jednocześnie aby wysokość miesięcznego wynagrodzenia, o którym mowa w pkt 1, nie była niższa niż wysokość minimalnego wynagrodzenia za pracę (pkt 1a). Organ odwoławczy ma rację, że ustaleń co do tego czy proponowana w umowie z cudzoziemcem wysokość wynagrodzenia spełnia warunki określone w art. 88c, należy dokonywać na lokalnym rynku pracy, na którym zatrudnienie ma znaleźć cudzoziemiec. W tym przypadku zgodnie z informacją wynikającą z wniosku było to województwo [...]Stawki wynagrodzenia występujące w innych regionach kraju mogą ze względu na szereg czynników różnić się z uwagi na inne koszty utrzymania, zapotrzebowanie i podaż. Argumentacja organu o potrzebie analizy rynku lokalnego jest zrozumiała i logiczna. Ustawodawca wprowadził wymóg, aby wynagrodzenie oferowane cudzoziemcowi nie było niższe od wynagrodzenia pracowników wykonujących pracę porównywalnego rodzaju lub na porównywalnym stanowisku. Organ odwoławczy słusznie zauważył, że aby właściwie ocenić spełnienie tej przesłanki organ powinien pozyskać informacje o wysokości wynagrodzeń, które dany pracodawca oferuje swoim pracownikom wykonującym pracę porównywalnego rodzaju / na podobnym stanowisku, a z drugiej strony powinien ustalić stawki wynagrodzeń oferowanych pracownikom na określonych stanowiskach lub wykonującym konkretny rodzaj pracy na lokalnym rynku pracy, do którego będzie miał dostęp cudzoziemiec. Wbrew tak przyjętym założeniom organ odwoławczy nie ustalił jednak jaką wysokość wynagrodzenia oferował skarżący swoim pracownikom wykonującym pracę porównywalnego rodzaju lub na porównywalnym stanowisku. Organ odwoławczy błędnie uznał, że skarżący był wzywany do udzielenia takich informacji. Skarżący co prawda był dwukrotnie wzywany do dostosowania informacji zawartej we wniosku o wysokości wynagrodzenia do poziomu [...] zł (a więc poziomu wynagrodzenia ustalonego na podstawie informacji o rynku lokalnym pozyskanych z urzędu pracy) lub do złożenia dokumentów z których wynika, że osoby zatrudnione na stanowisku [...] (również obywatele Polski) w jego firmie otrzymują wynagrodzenie w wysokości 2 800 zł brutto/miesięcznie (np. na podstawie listy płac, ZUS RCA oraz zawartych umów). Organ odwoławczy nie zauważył jednak, że skarżący nie był wzywany do przedstawienia informacji o wynagrodzeniu oferowanym swoim pracownikom wykonującym pracę porównywalnego rodzaju lub na porównywalnym stanowisku. Wezwanie dotyczyło wyłącznie wynagrodzenia na stanowisku [...]Skarżący mógł nie zatrudniać dotychczas [...], a mimo to powinien mieć szansę wykazania, że oferowane cudzoziemce wynagrodzenie nie odbiega od wynagrodzenia innych jego pracowników wykonujących prace porównywalnego rodzaju. Organ odwoławczy nie uzupełnił materiału dowodowego w tym zakresie. Nie dysponował zatem wystarczającym materiałem dowodowym do oceny czy oferowane cudzoziemce wynagrodzenie zostało zaniżone w stosunku do wynagrodzenia pracowników wykonujących pracę porównywalnego rodzaju lub na porównywalnym stanowisku. Prawidłowo sformułowane wezwanie do przedstawienia informacji i dowodów potrzebnych do wyjaśnienia sprawy doprowadziłoby do niebudzącego wątpliwości wyjaśnienia sprawy, nawet jeśli skarżący nie udzieliłby żądanych informacji. Ewentualne zaniechanie skarżącego skutkowałoby dokonaniem ustaleń w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Zarzuty dotyczące naruszenia art. 35, art. 36 i art. 37 § 4 oraz art. 6, art. 8, art. 9 i art. 12 k.p.a. zostały objęte odrębną skargą. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ uwzględni potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.