IV SA/Wa 1161/18

Dnia 28 września 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska Sędzia WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 28 września 2018 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. W. i B. W. na postanowienie Głównego Geodety Kraju w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z [...] lutego 2018 r., znak. [...], Główny Geodeta Kraju utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Nr [...], z [...] listopada 2017 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy P. z [...] października 1989 r., Nr [...]. Postanowienie to wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z [...] października 1989 r., Nr [...] Naczelnik Gminy P. orzekł o wprowadzeniu zmian przebiegu granic działek w rejestrze gruntów obrębu [...] o starych numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] oraz dokonania korekty AWZNr [...], [...] oraz [...]. W. W. [...] marca 2010 r. zwróciła się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy P. z 1989 r. Po rozpoznaniu tego wniosku Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] decyzją nr [...] z [...] stycznia 2011 r. stwierdził, że ww. decyzja Naczelnika Gminy P. wydana została z naruszeniem prawa, jednak nie stwierdzono jej nieważności, gdyż decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Decyzja powyższa stała się ostateczna, gdyż W. i B. W. złożyli odwołanie z przekroczeniem terminu do jego złożenia, co stwierdził Główny Geodeta Kraju w postanowieniu nr [...] z [...] maja 2011 r. Wobec tego państwo W. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z [...] stycznia 2011 r. Główny Geodeta Kraju po zbadaniu sprawy w postępowaniu nadzwyczajnym odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji WINGIK-a, a następnie decyzją nr [...] z [...] lipca 2013 r. na skutek odwołania Państwa W. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] maja 2013 r. Żadne z ww. rozstrzygnięć nie było przedmiotem kontroli sądowej. Pismem z [...] września 2017 W. i B. W. zwrócili się o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy P. z [...] października 1989 r., Nr [...], wskazując że decyzja z 1989 r. obarczona jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpoznaniu ww. wniosku postanowieniem Nr [...], z [...] listopada 2017 r., wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy P. z [...] października 1989 r., Nr [...], orzekającej o wprowadzeniu zmian w rejestrze gruntów obrębu [...] gminy P. (...) oraz dokonaniu korekty AWZ nr [...], [...], [...]. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja Naczelnika Gminy P. była już badana w postępowaniu nieważnościowym i zapadło w tej sprawie rozstrzygnięcie (decyzja nr [...] z [...] stycznia 2011 r.). Decyzja jaka zapadła przy rozpoznaniu poprzedniego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy P. stała się ostateczna, ponieważ strona nie odwołała się skutecznie. Decyzja nr [...] z [...] stycznia 2011 r. [...]WINGiK nie została również wyeliminowana z obrotu prawnego w postępowaniu nadzwyczajnym. Powoduje to niedopuszczalność ponownego prowadzenia postępowania nieważnościowego w trybie art. 156 i kolejnych k.p.a. wobec kwestionowanej decyzji, ponieważ ponowne rozstrzygnięcie byłoby dotknięte wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Z uwagi na tożsamość podmiotową i przedmiotową, wszczęcie postępowania nadzwyczajnego jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy P., jest niemożliwe. Na powyższe postanowienie W. i B. W. złożyli zażalenie. Rozpatrując sprawę w związku z ww. zażaleniem, Główny Geodeta Kraju w postanowieniu wskazanym na wstępie wyjaśnił, że organ do którego wpływa określone żądanie, zobligowany jest do oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania w danym przypadku. W razie stwierdzenia negatywnych przesłanek wymienionych w art. 61a k.p.a., tj. gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wszczęcie i prowadzenie postępowania zależy zatem od uprzedniej kontroli przez organ, czy zachodzą formalnoprawne przesłanki warunkujące jego dopuszczalność. Organ uznał, że z analizy materiału dowodowego wynika, że decyzja Naczelnika Gminy P. z [...] października 1989 r., Nr [...], której wzruszenia w trybie art. 156 § 1 k.p.a. domagają się W. i B. W., była już przedmiotem postępowania nieważnościowego zakończonego decyzją ostateczną WINGiK Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., którą stwierdzono, że decyzja Naczelnika Gminy P. z 1989 r. wydana została z naruszeniem prawa, jednak nie stwierdził jej nieważności, gdyż wywołała nieodwracalne skutki prawne. Organ wskazał nadto, że decyzja WINGiK Nr [...] z [...] stycznia 2011 r. również podlegała ocenie prawidłowości w postępowaniu nieważnościowym. Decyzją z [...] lipca 2013 r., znak: [...], Główny Geodeta Kraju utrzymując w mocy własną decyzję z [...] maja 2013 r., znak: [...], ostatecznie orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji WINGiK Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. Reasumując organ podał, że skoro sprawa stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Naczelnika Gminy P. z 1989 r. została rozstrzygnięta już decyzją ostateczną, to wydanie kolejnej decyzji w tej samej sprawie jest niedopuszczalne. Każda bowiem następna decyzja dokonująca ponownie oceny prawidłowości ww. decyzji pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., byłaby obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (dotyczyłaby sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną), stanowiącą o stwierdzeniu nieważności takiej decyzji. Skargę na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lutego 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli W. i B. W., zarzucając mu naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 w związku za art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia naruszającego prawo; art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a,, poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy; art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia, art. 61a w związku z art. 28 k.p.a.. poprzez przyjęcie że skierowanie postanowienia z dnia [...] listopada 2017 r. do błędnie ustalonego kręgu stron, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nią w mocy postanowienia pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazali, iż w ich ocenie organy administracji nie podjęły wszystkich niezbędnych czynności mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i dokonały jego nierzetelnej oceny. Ponadto uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia skonstruowane zostało w sposób ogólnikowy uniemożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania, gdyż nie został w nim wyjaśniony w wystarczającym stopniu tok rozumowania, który doprowadził do zastosowania przepisów postępowania administracyjnego na gruncie przedmiotowej sprawy. Ponadto organ nie odniósł się w żaden sposób do podnoszonych przez skarżących zarzutów i przemawiających za nimi argumentów. Ponadto skarżący wskazali, że rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 61 a k.p.a. powinno zostać skierowane jedynie do skarżących jako występujących z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 1989 r. Tymczasem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego skierował swoje postanowienie Nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. również do innych osób które nie wystąpiły w przedmiotowej sprawie z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania nadzorczego. Oznacza to, że organ I instancji nieprawidłowo ustalił krąg stron postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do skierowania rozstrzygnięcia z dnia [...] listopada 2017 r. do osób którym nie przysługiwał przymiot strony na gruncie postępowania zakończonego ww. postanowieniem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Przedmiotem skargi skierowanej do sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Główny Geodeta Kraju utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Nr [...], z [...] listopada 2017 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy P. z [...] października 1989 r., Nr [...]. Powodem odmowy wszczęcia postępowania jest okoliczność, że decyzja z 1989 r. była już przedmiotem postepowania nadzorczego, wszczętego na wniosek p. W. W., zakończonego ostateczną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z [...] stycznia 2011 r., stwierdzającą, że ww. decyzja Naczelnika Gminy P. wydana została z naruszeniem prawa, jednak nie stwierdzono jej nieważności, gdyż decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Stan faktyczny sprawy w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości i wynika z załączonych do akt dokumentów. Nie jest również kwestionowany przez skarżących. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia wypada zaznaczyć, że do postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji stosuje się ogólne zasady postępowania administracyjnego dotyczące wszczęcia postępowania, w tym przepis art. 61a § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się bowiem z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, co wynika z powołanego wyżej art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi bowiem, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. żądanie wszczęcia postępowania – przyp. sądu), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 sierpnia 2016 r. sygn. I OSK 553/15 (LEX nr 2118781) przepis art. 61a przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania. Natomiast druga występuje, gdy postepowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd, prezentowany szeroko w orzecznictwie, że za uzasadnioną przyczynę, z powodu której postępowanie nie może być wszczęte, uzasadniającą wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a., co do zasady należy uznać sytuację, w której legalność decyzji administracyjnej, której dotyczy żądanie stwierdzenia nieważności, była przedmiotem kontroli sądowej i od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem. Kwestię tą jednoznacznie ocenił m. in Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2017 r., I OSK 335/16 (LEX Nr 2441383), wskazując: "Przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi zatem podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej (tożsamość sprawy). Tak przyjmuje się zarówno w literaturze przedmiotu (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Warszawa 2011, teza 6 do art. 61a), jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1385/11). Podkreślić przy tym należy, że decyzja organu administracji państwowej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tego organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a., jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1981 r., sygn. akt SA 895/81, publ. ONSA Nr 1, poz. 47). Ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie (por. M. Jaśkowska (w:), M. Jaśkowska, B. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego - Komentarz; Kraków 2005, s. 968). Przyjąć zatem należy, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji." Z taką też sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Jako przesłankę zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. organy obydwu instancji powołały okoliczność uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy P. z [...] października 1989 r. poprzez wydanie ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z [...] stycznia 2011 r., stwierdzającą, że ww. decyzja Naczelnika Gminy P. wydana została z naruszeniem prawa. To ustalenie nie budzi wątpliwości Sądu, wynika bowiem z akt administracyjnych sprawy. Jak wyżej wskazano nie jest również kwestionowane przez skarżących. Nadto, zdaniem Sądu, uzasadnienia postanowień obydwu instancji są klarowne i wyjaśniają intencję oraz przesłanki jakimi kierowały się organy w sposób wypełniający dyspozycję przepisów art. 7, 8,. 9 i 11 oraz 107 k.p.a. Stąd zarzuty w zakresie niewystarczającego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Sąd uznał za niezasadne. Przechodząc zaś do oceny zasadności wydanego rozstrzygnięcia, wyjaśnić w pierwszym rzędzie należy, że okoliczność, czy powaga rzeczy osądzonej w danym przypadku występuje, wymaga ustalenia tożsamości porównywanych spraw pod względem podmiotowym oraz przedmiotowym. Tożsamość podmiotowa ma miejsce wtedy, gdy w sprawie występują te same strony. Natomiast tożsamość w zakresie przedmiotu sprawy wyznacza tożsamość podstawy prawnej i faktycznej oraz treści żądania strony. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zaistniała zarówno tożsamość podmiotowa jak i przedmiotowa, a w konsekwencji, należało odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego na zasadzie art. 61a § 1 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy niniejsza sprawa zainicjowana została wnioskiem W. i B. W. z [...] września 2017 r. (wpływ do organu dnia [...] października 2017 r.) o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy P. z [...] października 1989 r., Nr [...]. Motywując swe żądanie skarżący powołali się na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wskazując że kwestionowana decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Zastosowanie winny bowiem znaleźć przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne Okoliczności sprawy, te były rozpatrywane i były przedmiotem oceny dokonanej przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w decyzji Nr [...] z [...] stycznia 2011 r., stwierdzającej że decyzja Naczelnika Gminy P. z [...] października 1989 r., Nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa, jednak z uwagi na wywołanie nią nieodwracalnych skutków prawnych odmówiono stwierdzenia jej nieważności. Oznacza to, że niewątpliwie w sprawie zachodzi tożsamość przedmiotowa, gdyż decyzja Naczelnika Gminy P. z [...] października 1989 r., Nr [...] poddana była badaniu w trybie nadzorczym, a nadto okoliczności podniesione we wniosku z 2017 r., były już przez organ analizowane w kontekście przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji z 1989 r. Świadczy o tym uzasadnienie decyzji nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] stycznia 2011 r. Zaznaczyć przy tym należy, że obowiązkiem organu, który rozpatruje wniosek o stwierdzenie nieważności danej decyzji jest analiza zaistnienia wszystkich przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie tylko przesłanek wskazanych przez wnioskodawcę. Gdyby zatem nawet decyzja z 2011 r. nie odnosiła się konkretnie do przesłanki podniesionej we wniosku z 2017 r., brak byłoby podstaw do uznania, że w decyzji z 2011 r. organ odniósł się wyłącznie do przesłanki wskazanej przez wnioskodawcę i wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi nie ocenił zaistnienia wszystkich przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd nie ma również wątpliwości do tożsamości podmiotowej sprawy. Nie ma bowiem wątpliwości, że w sprawie występują te same podmioty, tj. W. i B. W. I nie ma dla tej oceny znaczenia fakt, że poprzednio z wnioskiem wystąpiła pani M. W., w sytuacji gdy w każdym postępowaniu stroną był również B. W. Nie zasługuje równie na uwzględnienie zarzut w zakresie uznania za strony postępowania dotyczącego zaskarżonego postanowienia osób innych niż wnioskodawcy. Jakkolwiek jest to uchybienie, to pozostaje ono bez wpływu na wynik sprawy a nadto nie kwalifikuje się jako uchybienie uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia. Z powyższych względów sąd uznał, że organ zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy P. z [...] października 1989 r., Nr [...] i na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.