IV SA/Wa 1163/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2008 r. sprawy ze skargi K. K. na rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w (...) z dnia (...) stycznia 2008 r. nr (...) w przedmiocie ustanowienia strefy ochronnej dla ujęcia wód podziemnych - oddala skargę - Pismem z 14 kwietnia 2008r. K. K. wezwał Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. w trybie art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U Nr 91 poz. 577 ze zm.) do uchylenia rozporządzenia nr [...] z [...] stycznia 2008r., uchylającego rozporządzenie Nr [...] z [...] maja 2007r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej dla ujęcia wód podziemnych studni Nr [...] i studnia Nr [...] w miejscowości W. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...]). W odpowiedzi na wezwanie, pismem z [...] czerwca 2008r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. uznał, iż żądanie zgłoszone przez K. K. nie opiera się na interesie prawnym, bowiem na podstawie uchylonego rozporządzenia nie nabył on indywidualnego prawa, którego ochronę zapewniają przepisy prawa. W skardze, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem organu w dniu 27 czerwca 2008r. K. K. na podstawie art. 44 ustawy o administracji rządowej w województwie, w związku z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), po bezskutecznym wezwaniu Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W., wniósł o uchylenie art. 1 rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] stycznia 2008 r., uchylającego rozporządzenie nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. w sprawie ustanowienia stref ochronnych. Skarżący wskazał, iż w jego ocenie uchylenie zaskarżonym rozporządzeniem, rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej nr [...] z dnia [...] maja 2007 r., uniemożliwiło mu planowaną zabudowę nieruchomości gruntowej stanowiącej jego własność składającą się z działek nr [...], [...], [...], [...] i [...], co narusza art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez sprzeniewierzenie się zasadom; praw słusznie nabytych, ochrony interesów będących w toku oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Ponadto zaskarżonemu przepisowi prawa miejscowego zarzucił naruszenie.: 1) art. 51 ustawy - prawo wodne, poprzez nie uwzględnienie przy stanowieniu zaskarżonego przepisu przesłanek tam ustanowionych, 2) art. 58 ustawy - prawo wodne, poprzez zmianę ustanowionych stref ochronnych bez zachowania wymogów w nim określonych, w szczególności bez wymaganej w tym przepisie dokumentacji, w szczególności hydrogeologicznej. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż zaskarżone przez niego rozporządzenie z [...] stycznia 2008 r. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. narusza jego interes prawny, bowiem uchylone nim rozporządzenie z [...] maja 2007 r., umożliwiało mu realizację inwestycji na działkach gruntu nr [...], [...], [...], [...] i [...] położonych przy ul. [...] we W. Natomiast domniemane przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej i Burmistrza Gminy W. przywrócenie poprzednio obowiązujących stref ochronnych ustanowionych w decyzji z dnia [...] grudnia 1998 r. uniemożliwia mu tę inwestycję. Podniósł, iż w dniu 15 stycznia 2008 r. złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla w/w działek. Otrzymał jednak decyzję odmawiającą ustalenia mu warunków zabudowy. W decyzji tej organ powołał się na decyzję Wojewody [...] z dn. [...].12.1998 r. znak: [...] o ustanowieniu stref ochronnych komunalnych ujęć wód podziemnych na terenie miasta i gminy W., pomimo tego, iż podstawy obowiązywania tej decyzji, jak zauważył w późniejszym toku postępowania organ odwoławczy, nie zostały wyjaśnione. Wskazał także, iż zmiana stanowiska organu w zakresie stref ochronnych, była nagła i niczym nie uzasadniona, oraz przygotowana bez wymaganej dokumentacji hydrologicznej, hydrograficzną i geomorfologiczną. Tymczasem zgodnie z art. 54 ust. 2 prawa wodnego, jeśli wniosek dotyczy ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej, wniosek należy udokumentować wynikami badań hydrogeologicznych. Skarżący zarzucił organowi, iż przyczyny wydania kwestionowanego rozporządzenia były pozamerytoryczne. Podkreślił, iż na terenie gminy W., wbrew twierdzeniem organu zawartym w odpowiedzi na wezwanie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wskazał również, iż w kwestionowanym przez niego rozporządzeniu nie przywołano podstawy prawnej jego wydania. W uzupełnieniu skargi, zawartym w piśmie procesowym z 6 października 2008r., skarżący podniósł także, iż w świetle przepisów ustawy prawo wodne każdy wniosek dotyczący zmiany lub uchylenie strefy ochronnej wód, musi zawierać dokumentację hydrogeologiczną uzasadniającą zmianę lub uchylenie strefy. Tymczasem we wniosku Burmistrza Gminy W., w oparciu o który wydano zaskarżone rozporządzenie, brak jest jakichkolwiek specjalistycznych dokumentów, które uzasadniałyby uchylenie obowiązującego rozporządzenia. Postępowanie w sprawie ustanowienia, zmiany lub uchylenia stref ochronnych przed dyrektorem winno zaś obejmować analizę złożonego wniosku pod względem nie tylko formalnoprawnym, ale przede wszystkim merytorycznym. Kompetencje dyrektora umożliwiają w uzasadnionych przypadkach, w szczególności po analizie dokumentacji hydrogeologicznej odmówić uwzględnienia wniosku. Ponadto dyrektor ma prawo wzywać do uzupełnienia złożonego wniosku. Dyrektor nie może uwzględniać nieuzasadnionego dokumentacją, a tym bardziej niekompletnego wniosku tylko dlatego, że złożył go uprawniony wnioskodawca. Natomiast w przedmiotowej sprawie w ocenie skarżącego, zamiast specjalistycznej dokumentacji hydrogeologicznej, w swoim wniosku o uchylenie, Burmistrz Gminy W. posłużył się argumentami, które są nietrafne w świetle przepisów prawa (ustawy o samorządzie gminnym i ustawy prawo wodne). Nietrafny zdaniem skarżącego, jest także argument, iż Gmina czyni starania o uruchomienie wykonanej w 1980 r. studni [...] usytuowanej w ustanowionej rozporządzeniem z dnia [...] maja 2007 r. strefie ochrony pośredniej. Skarżący przedstawił pismo z dnia 3 października 2007 r. Oddziału [...] Państwowego Instytutu Geologicznego w K., z którego wynikają czynności jakie należy podjąć, aby uruchomić studnię [...]. Nie są to czynności, które można podjąć w krótkim czasie, a dobitnie świadczy o tym fakt, iż do dnia dzisiejszego (ponad rok od złożenia wniosku) tej studni nie uruchomiono. Skarżący wskazał także, iż wbrew twierdzeniom organu, w dacie wejścia uchylonego zaskarżony rozporządzeniem, rozporządzenia z [...] maja 2007r. utraciła moc decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. znak: [...] w sprawie ustanowienia komunalnych ujęć wód podziemnych na terenie miasta i gminy W. strefy ochrony pośredniej. Wskazał, iż ustawa prawo wodne obowiązująca od 1 stycznia 2002 r. wprowadziła zasadę, iż strefy ochronne są ustanawiane w drodze rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, które to rozporządzenie jest aktem prawa miejscowego. Od tego dnia strefy mogą być tylko ustanawiane: po pierwsze tylko według nowej regulacji ustawowej, a po drugie tylko w drodze rozporządzenia - aktu prawa miejscowego. Nawet przepisy przejściowe ustawy -prawo wodne z 2001 r. nie przewidują żadnych możliwości zastosowania teraz na nowo regulacji powstałych pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy. Powyższe zdaniem skarżącego jednoznacznie potwierdza, iż wniosek burmistrza nie odpowiadał wymogom ustawy - prawo wodne, oparty był na nietrafnych argumentach, nieprzewidzianym przez niego skutkiem jego wniosku było pozbawienie ujęć wód w mieście W. ochrony. Powyższe świadczy o pośpiechu w przygotowaniu wniosku przez burmistrza, który przy złożeniu przedmiotowego wniosku prawdopodobnie kierował się względami pozamerytorycznymi, między innymi umożliwieniem lokalizacji mojej inwestycji - budowy stacji paliw. Natomiast dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej nie przeprowadził żadnego postępowania w sprawie tego wniosku, nie przeanalizował wniosku, nie zwrócił się o jego uzupełnienie o dokumentację hydrogeologiczną i na podstawie niekompletnego wniosku oraz nietrafnej argumentacji podjął decyzję o uchyleniu swojego rozporządzenia z dnia [...] maja 2007 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, iż skarżący nie wykazał, aby kwestionowane rozporządzenie naruszało jego interes prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 ustawy Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2008r., w sprawie uchylenia Rozporządzenia Nr [...] z dnia [...] maja 2007r. ustanawiającego strefy ochronne dla ujęcia wód podziemnych studni nr [...] i studni Nr [...] w miejscowości W. Przechodząc do oceny skargi wniesionej przez K. K., w pierwszej kolejności należało się odnieść do legitymacji skarżącego do wywiedzenia przedmiotowej skargi. Zgodnie z art. 58 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 18 lipca 2001 r. prawo wodne (Dz. U tj. z 2005r. Nr 239, poz.2019 ze zm.), "strefę ochronną ustanawia w drodze aktu prawa miejscowego, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej....", w ocenie zatem Sądu rozstrzygnięcie w zakresie ustanowienia strefy ochronnej, a analogiczne także uchylenie aktu prawa miejscowego ją ustanawiającą, może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego wnoszonej na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U Nr 91, poz. 577 ze zm.). Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia -zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), który wskazuje jakie podmioty mają uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 44 ustawy o administracji rządowej w województwie może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego i otwiera drogę do jej merytorycznej oceny. Ocena ta zaś dotyczy charakteru naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę. Z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego będziemy mieli zaś do czynienia wówczas, gdy jest ono konsekwencją naruszenia obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego lub procesowego). Istnienie legitymacji skargowej, podlega zatem badaniu przez sąd. Jeżeli uprawnienie podmiotu do wniesienia skargi opiera się na interesie prawnym, badanie legitymacji następuje w toku postępowania. Stwierdzenie jej braku u skarżącego powoduje oddalenie skargi bez konieczności badania merytorycznej zasadności skargi. W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to wskazać przepis prawa, uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2005 r. OSK 519/04, Lex nr 179232). Posiadanie interesu prawnego przez podmiot oznacza więc, że jest to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego i dotyczy sfery prawnej tego podmiotu. Brak bezpośredniego wpływu na sferę prawną podmiotu nie pozwala na uznanie takiego podmiotu za stronę. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest taką sytuację, w której podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany w rozstrzygnięciu danej sprawy - jednak z przepisu, będącego źródłem interesu prawnego, nie wynika, że to właśnie ten podmiot jest jej adresatem. Pojęcia "interes prawny" i "uprawnienie" - występujące w art. 44 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie - nie stanowią odrębnych i samodzielnych pojęć prawnych, bowiem jak podkreśla się w doktrynie - w zakres pojęcia "interes prawny" wchodzi również "uprawnienie" (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. T. Wosia, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005 r., str.216). Oznacza to, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przepisu prawa miejscowego dotyczącego uchylenia rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Nr [...] z dnia [...] maja 2007r. ustanawiającego strefy ochronne dla ujęcia wód podziemnych studni nr [...] i studni Nr [...] w miejscowości W., może wystąpić tylko taki podmiot, który wskaże, że przepis ten narusza jego prawa i uprawnienia do korzystania z przysługującego mu prawa własności nieruchomości objętych tym rozporządzeniem. Analiza akt sprawy wskazuje, iż strefy ochronne dla ujęć wód podziemnych studni [...] i studni [...] w miejscowości W. zostały podzielone na tereny ochrony bezpośredniej i pośredniej. W odniesieniu do poszczególnych terenów ochronny rozporządzenie przewiduje określone zakazy, nakazy i ograniczenia w użytkowaniu nieruchomości znajdujących się w ich granicach. Na terenie (w granicach) tych stref nie znajdowały się jednak działki należące do skarżącego, na których planuje on lokalizację stacji paliw. Sąd uznał zatem, iż skarżący nie jest adresatem zaskarżonej normy prawa miejscowego. W ocenie Sądu skarżący, powołując się na treść rozstrzygnięć zawartych w decyzjach wydanych w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla należących do niego działek wskazał jedynie na następstwa jakie niesie za sobą wydanie zaskarżonego rozporządzenia, skutkujące koniecznością uwzględnienia unormowań z 1998 r. w zakresie ustanowienia stref ochronnych, które utrudniają mu zagospodarowanie działek w sposób przez niego zaplanowany. Wskazać jednak należy, iż z faktu, że na skutek prac mających na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Nr [...] z dnia [...] maja 2007r., Wojewoda [...] nie podjął postępowania w sprawie wygaszenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998r. znak [...], nie wynika jeszcze, że skarżący ma on uprawnienie do żądania stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności zaskarżonego przepisu prawa miejscowego. Faktyczne skutki jakie niesie za sobą uchylenie rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Nr [...] z dnia [...] maja 2007r., ustanawiającego strefy ochronne dla ujęcia wód podziemnych studni nr [...] i studni Nr [...] w miejscowości W. w zakresie ustanowienia stref ochronnych nie stanowią podstawy do uznania, że skarżący ma legitymację skargową w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, skarżący nie wykazał zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżonym aktem prawa miejscowego, polegającego na zaistnieniu związku między tym aktem a własną, indywidualną sytuacją prawną. Z zarzutów skarżącego wynika natomiast, że naruszenia swojego interesu dopatruje się on w braku możliwości realizacji swoich zamierzeń inwestycyjnych, w oparciu o unormowania, których wyeliminowanie z obrotu prawnego zostało wstrzymane z uwagi na wszczęcie postępowania w zakresie wydania zaskarżonego rozporządzenia. Skoro skarżący nie wykazał, że poprzez podjęcie zaskarżonego rozporządzenia nastąpiło naruszenie jego interesu prawnego, a jedynie wskazał na interes faktyczny, to tym samym, nie mógł skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z powodu braku legitymacji skargowej w trybie art. 44 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie. To z kolei skutkowało koniecznością oddalenia skargi. Wobec braku po stronie skarżącej legitymacji skargowej - Sąd Administracyjny nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na mocy art. 151 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo i postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) orzekł jak w sentencji.