IV SA/Wa 1163/19

Dnia 2 lipca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat Asesor sądowy Paweł Dańczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lipca 2019 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. T. i Z. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2019 roku nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta [...] z [...] stycznia 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] solidarnie na rzecz skarżących M. T. i Z. T. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sądu) postanowieniem z [...] marca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: SKO w [...], organ II instancji) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta J. (dalej: Burmistrz, organ I instancji) z [...] stycznia 2019 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze szczelnym zbiornikiem na nieczystości ciekłe, na terenie działki ew. nr [...] obręb [...], położonej przy ul. [...] w J.. Stan sprawy przedstawia się następująco: M. T. i Z. T. (dalej: skarżący) 7 października 2011 r. wnieśli o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego mieszkalnego z garażem w bryle budynku oraz szczelnego zbiornika na nieczystości w J. na nieruchomości przy ul. [...] na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] o powierzchni 3815 m2 stanowiącej własności M. T. i Z. T.. We wniosku wskazali, że inwestycja ma polegać na budowie budynku mieszkalnego parterowego z poddaszem użytkowym, podpiwniczonego z garażem jednostanowiskowym. Jako powierzchnię zabudowy wskazali 10 m x 10 m (100 m2), około 130 m2 powierzchni użytkowej. We wniosku wskazali wysokość zabudowy około 10 m, ilość kondygnacji – parter + poddasze, dach spadzisty. Burmistrz Miasta J. decyzją z [...] lipca 2016 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle budynku oraz szczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe na terenie działki nr ew. [...] obręb [...] przy ul. [...] w J. M. T. i Z. T. wnieśli odwołanie od decyzji z [...] lipca 2016 r. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] października 2018 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta J. z [...] lipca 2016 r. W dniu 27 grudnia 2018 r. M. T. i Z. T. wnieśli o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wraz ze szczelnym szambem na działce ewidencyjnej nr [...] obręb [...] położonej w J. przy ul. [...], której właścicielami są M. T. i Z. T.. We wniosku wskazali, że projektowana inwestycja ma objąć teren o powierzchni 179 m2, polegać na budowie budynku mieszkalnego o powierzchni zabudowy 33 m2 wraz z poddaszem użytkowym, o wysokości budynku 6 m, z dachem dwuspadowym. Planowany budynek nie miał posiadać kondygnacji podziemnej. Postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. Burmistrz Miasta J. odmówił wszczęcia postępowania na podstawie wniosku z 27 grudnia 2018 r. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze szczelnym zbiornikiem na nieczystości ciekłe na terenie działki ew. nr [...] obręb [...], położonej przy ul. [...] w J.. W uzasadnieniu Burmistrz wskazał, że decyzją z [...] lipca 2016 r. odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem oraz szczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2018 r. W związku z powyższym Burmistrz Miasta J. wskazał, że w takim stanie faktycznym mamy do czynienia ze sprawą, w której zapadło już rozstrzygnięcie, a zatem postępowanie zainicjowane wnioskiem z 27 grudnia 2018 r. nie może zostać wszczęte. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli M. T. i Z. T. wskazując, że w odróżnieniu od poprzednio złożonego wniosku w aktualnie rozpatrywanym wniosku jako obszar inwestycji wskazali jedynie część działki a nie jej całość. Ponadto organ nie uwzględnił uchwalenia dla obszaru sąsiadującego z terenem inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe świadczy o braku należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy i zbadania zakresu wniosku. Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] marca 2019 r. utrzymało w mocy postanowienie [...] stycznia 2019 r. SKO w [...] wskazało, że w sprawie ustalenia warunków zabudowy na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i szczelnym zbiornikiem na nieczystości ciekłe została już wydana decyzja ostateczna. Ponownie złożony 27 grudnia 2018 r. wniosek dotyczy również działki nr [...] obręby [...] przy ul. [...] w J. i dotyczy inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego ze szczelnym szambem. Wniosek z 7 października 2011 r., jak i ten z 27 grudnia 2018 r. zostały złożone przez skarżących, a nadto dotyczyły tego samego przedmiotu, to jest żądania wydania decyzji o warunkach zabudowy na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w J. i dotyczą inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego. Powyższe przemawia za uznaniem, że stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie. Dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Burmistrza Miasta J. z [...] lipca 2016 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2018 r. rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tego samego przedmiotu jest niedopuszczalne i to niezależnie od merytorycznej poprawności tego rozstrzygnięcia. M. T. i Z. T. wnieśli do Sądu skargę na postanowienie SKO w [...] z [...] marca 2019 r., zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów art. 7, 77, i 107 § 1 K.p.a. polegające na braku uwzględnienia nowych, istotnych okoliczności faktycznych oraz na braku uwzględnienia odmiennego zakresu wniosku, które rzutują na treść decyzji administracyjnej w sprawie, co skutkowało naruszeniem przepisu art. 61 a § 1 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę wszczęcia postępowania zgodnie z wnioskiem z 27 grudnia 2018 r. w sytuacji, gdy nowa sprawa nie jest tożsama ze sprawą, w której zapadło już ostateczne orzeczenie tj. decyzja z [...] lipca 2016 r. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i postanowienia go poprzedzającego oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Skarżący podnieśli, że wniosek z 27 grudnia 2018 r. odbiegał w swej treści od żądania sprzed ośmiu laty. Inny miałby być zakres decyzji odnośnie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wprawdzie nadal dotyczy to tej samej działki ewidencyjnej, jednak obecnie już tylko części nieruchomości stanowiącej działkę budowlaną. Wniosek nie dotyczy zatem części leśnej. Inne jest więc zamierzenie inwestycyjne wnioskodawców. W tym stanie rzeczy nie może być więc mowy o tożsamości spraw. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentacją zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2019 r. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. 2018, poz. 2107). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. 2018, poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.). Kontrola sądowa sprowadza się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji naruszają prawo, co wskazuje na zasadność skargi. Na wstępie wyjaśnić należy, że przyczyną wydania przez SKO w [...] postanowienia z [...] marca 2019 r. oraz przez Burmistrza postanowienia z [...] stycznia 2019 r. było uznanie przez organy, że wniosek dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. O ile należy zgodzić się ze stanowiskiem organów, że uzyskanie cechy ostateczności przez decyzję powoduje niemożność ponownego orzekania w tej samej sprawie i obliguje organ do odmowy wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm.) – dalej K.p.a., o tyle należy podkreślić, że organy nie poczyniły w sprawie wystarczających ustaleń mających wyjaśnić, czy zachodzi tożsamość pomiędzy sprawą zakończoną decyzją ostateczną z [...] lipca 2016 r., a sprawą, której wszczęcia domagali się skarżący we wniosku z 27 grudnia 2018 r. O tożsamości sprawy można mówić, gdy w sprawie zaistnieją łącznie cztery przesłanki: 1) zachodzi tożsamość podmiotowa, a więc w sprawie występują w charakterze stron te same podmioty; 2) sprawa dotyczy tego samego przedmiotu; 3) sprawa rozstrzygana jest w tym samym stanie prawnym; 4) nie uległ zmianie stan faktyczny (tak B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. BECK, wyd. 12, Warszawa 2012, str. 637). W ocenie Sądu nie można przyjąć, że ustalenia organów obu instancji wskazujące na tożsamość przedmiotową w zakresie sprawy rozstrzygniętej ostateczną decyzją z [...] lipca 2016 r. i sprawy określonej we wniosku skarżących z 27 grudnia 2018 r. były wystarczające dla stwierdzenia, że w sprawie zachodzi powaga rzeczy osądzonej. Stwierdzenie tożsamości sprawy wymaga bowiem ustalenia, czy rzeczywiście oba wniosku dotyczyły tożsamego przedmiotu. Organ II instancji wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, jak również Burmistrz nie uwzględnili okoliczności zmiany parametrów planowanej inwestycji w zakresie powierzchni zabudowy, powierzchni użytkowej, wysokości zabudowy oraz rodzaju dachu. Ponadto organy nie ustaliły, czy w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z [...] lipca 2016 r. i w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżących z 27 grudnia 2018 r. nie uległ zmianie stan faktyczny. Z zaskarżonego postanowienia oraz z akt sprawy administracyjnej wynika, że SKO w [...] oraz Burmistrz przed odmówieniem wszczęcia postępowania nie poczynili jakichkolwiek ustaleń mających wyjaśnić, czy stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie. Zakres niezbędnych ustaleń, pozwalających na dokonanie oceny w przedmiocie niezmienności stanu faktycznego wynika natomiast z treści decyzji z [...] lipca 2016 r. rozstrzygającej sprawę co do istoty, w której organ wskazał fakty przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia. W decyzji tej Burmistrz szczegółowo wyjaśnił, które okoliczności faktyczne uniemożliwiały uwzględnienie wniosku skarżących. Tym samym przed odmówieniem wszczęcia postępowania z uwagi na tożsamość spraw obowiązkiem organów było ustalenie, czy okoliczności te nie uległy zmianie. Stwierdzenie tożsamości sprawy wymagało poczynienia przez organy obu instancji ustaleń, czy elementy stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną z [...] lipca 2016 r. pozostają nadal aktualne, a więc czy nadal istnieją podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i zbiornikiem na nieczystości na działce wnioskodawców. Dopiero poczynienie ustaleń w tym przedmiocie pozwoli na stwierdzenie, że pomiędzy sprawą zakończoną ostateczną decyzją z [...] lipca 2016 r. a sprawą, której załatwienia zażądali skarżący we wniosku z 27 grudnia 2018 r. zachodzi tożsamość. Poprzez niedokonanie przed wszczęciem postępowania właściwej oceny żądania skarżących, które powinno polegać na ocenie, czy w sprawie występuje powaga rzeczy osądzonej, organy obu instancji naruszył art. 7 § 1 K.p.a., co uzasadniało uchylenie zaskarżonego postanawiania oraz poprzedzającego go postanowienia na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organy ocenią wniosek skarżących z 27 grudnia 2018 r. pod kątem dopuszczalności wszczęcia postępowania, zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a. ustalając, czy rzeczywiście występuje przedmiotowa tożsamość spraw: rozstrzygniętej ostateczną decyzją z [...] lipca 2016 r. i sprawy określonej w ww. wniosku skarżących, uwzględniając elementy tożsamości przedmiotowej. W zależności od dokonanej oceny organ podejmie stosowne rozstrzygnięcie; w wypadku tożsamości spraw, uzasadniającej wystąpienie powagi rzeczy osądzonej organy w sposób należyty wywiodą swoje stanowisko. W wypadku, jeżeli organy ocenią, że sprawy nie są jednak tożsame, rozpoznają wniosek skarżących i załatwią sprawę w sposób przewidziany prawem. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którymi w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw; do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. Koszt celowego dochodzenia prawa po stronie skarżących stanowił wpis od skargi w kwocie 100 zł.