IV SA/Wa 1164/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant spec. Karolina Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2018 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. K. kwotę 597 (słownie; pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sadu") decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej "SKO"), po rozpoznaniu w dniu [...] lutego 2018 r. odwołań złożonych przez A. K.-L. (dalej "Skarżąca"), M. Z. i J. Z. od decyzji Prezydenta Miasta [...] (dalej "Prezydenta") z dnia [...] stycznia 2018 r., znak [...], ustalającej na rzecz E. S. (dalej "Inwestorki") warunki zabudowy na działkach nr geod. [...] i [...] obręb [...], położonych w [...] przy ul. [...] (dalej "teren inwestycji") dla inwestycji - rozbudowa istniejącego budynku szkoły podstawowej niepublicznej, zlokalizowanego na działkach nr geod. [...] i [...] obręb [...] oraz rozbiórka istniejącego budynku gospodarczego o powierzchni ok [...] m2, zlokalizowanego na działce nr geod. [...] obręb [...] (dalej "planowana inwestycja") – utrzymało decyzję Prezydenta w mocy. II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez SKO zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] lutego 2018 r., przedstawia się następująco: 1. Wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r. Inwestorka wystąpiła do Prezydenta o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. 2. Decyzją z dnia [...] września 2017 r., znak [...], Prezydent ustalił żądane warunki zabudowy. 3. Skarżąca wniosła do SKO odwołanie od decyzji Prezydenta, kwestionując jej legalność. 4. Decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] SKO uchyliło decyzję Prezydenta w całości i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. 5. Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. Prezydent ponownie ustalił żądane warunki. 6. Odwołujące się wniosły do SKO odwołania od w/w decyzji Prezydenta, kwestionując jej legalność. III. Jak już wskazano, zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. SKO rozpatrzyło odwołanie Skarżącej od decyzji Prezydenta z dnia [...] stycznia 2018 r., utrzymując tę decyzję w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie odwoławcze, SKO wskazało w szczególności, co następuje: 1. Organ I instancji prawidłowo określił granice obszaru analizowanego, wyznaczając je w odległości od [...] m do [...] m od granicy działek objętych wnioskiem, a więc w odległości stanowiącej trzykrotność szerokości terenu inwestycji w części przylegającej do ul. [...] która wynosi ok. [...] m. Załączony do analizy materiał graficzny potwierdza zachowanie wymogów prawnych w tym zakresie. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają definicji pojęcia działki sąsiedniej. Zostało ono jednak wypracowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie podkreśla się, że pojęcie działki sąsiedniej nie może zostać ograniczone wyłącznie do działki przyległej do działki inwestora, lecz należy je odnieść dc pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. 2. Warunek kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, jest jednym z podstawowych warunków kształtujących lokalizację nowej zabudowy, przez co zapewnia się ład przestrzenny na danym obszarze. Trzeba jednak również podkreślić, że kontynuacja zastanej funkcji i zagospodarowania terenu (parametrów, cech i wskaźników) nie może być interpretowana wąsko, jako dopuszczenie tylko takiej zabudowy, która stanowi powielenie wskaźników i parametrów zabudowy już istniejącej. Tym samym, jako zasadę należy przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji i parametrów mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Podstawą decyzji odmownej nie może być brak zgodności pomiędzy inwestycją, a zastanym zagospodarowaniem terenu rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektami już istniejącymi. Celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. Przedmiotowa decyzja ustalająca warunki zabudowy, w pełni realizuje przedstawioną powyżej wykładnię, dlatego winna ostać się w obrocie prawnym. 3. Parametry dla planowanej zabudowy zostały określone prawidłowo, zgodnie z regułami wskazanymi w rozporządzeniu wykonawczym. 4. Przedmiotem wniosku jest rozbudowa obiektu o funkcji usługowej - mieszczącego szkołę podstawową. Przeprowadzona przez organ I instancji analiza pozwala na uznanie, że w przedmiotowej sprawie można mówić o kontynuacji funkcji przez inwestycję objętą wnioskiem, z funkcją występującą w obszarze analizowanym. W obszarze objętym analizą występują nieruchomości zabudowane budynkami usługowymi. Natomiast w zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. 5. W przedmiotowej sprawie organ i instancji dokonał wyczerpujących ustaleń w zakresie linii zabudowy (patrz - wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu). IV. Pismem z dnia [...] marca 2018 r. Skarżąca wniosła do tut. Sądu skargę na decyzję SKO, podnosząc przeciwko niej następujące zarzuty: 1. naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta pomimo tego, iż nie występowały w niniejszej sprawie przesłanki uzasadniające ustalenie warunków zabudowy w zakresie objętym wnioskiem; 2. naruszenia art. 77 i 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przeprowadzeniu postępowania dowodowego w przedmiotowej sprawie wbrew obowiązkowi wszechstronnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego, a przez to obrazę naczelnych zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 6, 7, 8, 9, 16 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, praworządności, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności poprzez całkowite pominięcie podnoszonych w toku postępowania przez skarżącą okoliczności uzasadniających przyjęcie, iż planowana inwestycja naruszy ład przestrzenny, walory architektoniczne i krajobrazowe 3. naruszenia 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 i 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich wadliwe zastosowanie, prowadzące do utrzymania w mocy zaskarżonej odwołaniem skarżącej decyzji Prezydenta podczas gdy z w sprawie o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie została spełniona jedna z przesłanek kumulatywnych z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. przesłanka z pkt. 1 co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 4. naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z §4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, §7 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez dokonanie wadliwej interpretacji tych przepisów prowadzącej do rozszerzającej ich wykładni przy braku faktycznego i prawnego uzasadnienia dla nich zastosowania prowadzącego do ich naruszenia. W uzasadnieniu w/w zarzutów podkreślono, co następuje: (i) Organ odwoławczy nie odniósł się w wyczerpujący sposób do zarzutów odwołania Skarżącej; (-) Jako punkt odniesienia dla ustalenia kwestionowanych warunków zabudowy przyjęto obszar odsunięty od terenu inwestycji od [...] m do [...] m. Jak wynika z tabeli ujęto w niej [...] nieruchomości, z czego zaledwie dwie mają charakter zabudowy usługowej, trzy charakter zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, pozostałe zaś nieruchomości stanowią zabudowę o charakterze mieszkaniowym jedno i wielorodzinnym. Planowana inwestycja w sposób znaczący odbiega od gabarytów, które charakteryzują zabudowę znajdującą się na analizowanym obszarze pojmowanym, jako spójna całość, a nie jako wybiórczo przyjęte nieruchomości. Skarżąca w odwołaniu podnosiła, iż na całym terenie przyjętym do analizy nie występują nieruchomości o nawet zbliżonych wymiarach, funkcjach czy też warunkach estetycznych, do tych jakie ma mieć planowana inwestycja, co dyskredytowało przyjęcie iż zachodzi przesłanka pozytywna do ustalenia warunków zabudowy, o jakie wnosił inwestor; Inwestycja w sposób znaczący odbiega od dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu sąsiedzkiego i jako taka nie powinna zostać zrealizowana. Ważkim jest, że cała okolica, a nie tylko działki bezpośrednio sąsiadujące, stanowią zabudowę jedno i wielorodzinną. Jedynie marginalny odsetek tych nieruchomości posiada jako dodatkowo cechę - usługowych, a mianowicie są to sklepiki i przychodnie ulokowane w zabudowie będącej zabudową pierwotnie rodzinną, nie usługową. Ich funkcjonowanie na analizowanym terenie nie jest w żadnym stopniu uciążliwe dla mieszkańców, a ich lokalizacja czy też charakter wpisuje się w estetykę osiedla domów jednorodzinnych. Tymczasem planowana zabudowa bez wątpienia nie mieści się w granicach ustalonego w analizowaniem obszarze sposobu zagospodarowania terenu i będzie zaburzała ład urbanistyczny przyjęty uprzednio dla obszaru objętego analizą; (iii) Orzekające organy dopuściły się naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z §4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, §7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (przepisy upoważniające do stosowania odstępstw od obowiązku ustalania poszczególnych parametrów w o oparciu o średnie wskaźniki dla obszaru analizowanego) poprzez przyjęcie interpretacji rozszerzającej w/w przepisów rozporządzenia i zaniechanie przedstawienia obligatoryjnego faktycznego i prawnego uzasadnienia dla ich zastosowania. (iv) Organ II instancji nie odniósł się do zarzutu odwołania, dotyczącego punktu 5 decyzji Prezydenta (wymagania dotyczące interesów osób trzecich). W lit. b wskazano, że inwestycja nie może naruszać interesów osób trzecich, a w szczególności nie może pozbawiać dostępu do światła dziennego pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, czy też wprowadzać uciążliwości przez hałas. Zaś z lit. a wynika, iż decyzja o warunkach zabudowy nie narusza uprawnień osób trzecich i nie narusza prawa własności. Tak więc w tym stanie rzeczy niemożliwym jest ocena, na jakiej podstawie wysnuto wniosek zawarty w treści punku 5 skarżonej decyzji, iż realizacja inwestycji nie będzie miała negatywnych reperkusji dla nieruchomości Skarżącej. Wręcz przeciwnie, jej wadliwa budowa, a także wysokość budynku i charakter prowadzonej tam działalności będą bezpośrednio oddziaływały na nieruchomość skarżącej tj. działkę o nr ewidencyjnym [...], która już teraz jest narażona na ograniczony dostęp promieni słonecznych, w szczególności w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi, nadmierny i uciążliwy hałas spowodowany przez dzieci uczące się w szkole, wówczas gdy była w tym obiekcie prowadzona działalność o tym profilu. W tych okolicznościach organ wydający decyzję winien zbadać czy inwestycja nie będzie naruszała interesów osób trzecich, a w szczególności nie może pozbawiać dostępu do światła dziennego pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, czy też wprowadzać uciążliwości przez hałas. Skarżąca zgadza się, iż owo "zbadanie" winno być skierowane do działek z całego analizowanego terenu, nie tylko z ograniczeniem do jej nieruchomości, jednak zasady logiki podpowiadają iż ewentualne skutki w postaci np. pozbawienia dostępu do światła dziennego pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi będą oddziaływały w tym stanie rzeczy głównie na nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z nieruchomością objętą planowaną inwestycją nie zaś na nieruchomości oddalone np. o 100 metrów. W całym materiale dowodowym brak jest odniesienia do tejże kwestii. Brak jest także dokumentu ( dokumentów) potwierdzającego stan faktyczny — protokołu z oględzin nieruchomości stanowiącej przedmiot inwestycji i jak i działek sąsiadujących. V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r., organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. VI. Przy piśmie procesowym z dnia [...] września 2018 r. Skarżąca przedłożyła dokumentację poświadczającą, że na części terenu inwestycji, tj. na działce nr [...], posadowiony jest obiekt ujęty w Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy [...] (w szczególności Skarżąca przedłożyła kopię Kart w/w Ewidencji). Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje: VII. Sąd rozpoznał skargę na decyzję SKO z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1066 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja odwoławcza oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji obie wskazane wyżej decyzje należało wyeliminować z obrotu prawnego. VIII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w którym w drugiej instancji orzekło zaskarżoną obecnie decyzją SKO było ustalenie, na podstawie art.59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, warunków zabudowy dla planowanej przez Inwestorkę inwestycji budowalnej, polegającej na rozbudowie istniejącego budynku szkoły oraz jednoczesnej rozbiórce posadowionego na terenie inwestycji budynku gospodarczego. Orzekające w sprawie organy obu instancji uznały ustalenie żądanych przez Inwestorkę warunków za dopuszczalne, rozpatrując złożony wniosek pozytywnie. W ocenie Sądu jednakże, w/w orzeczenia zapadły przedwcześnie, t.j. bez dostatecznie wnikliwego wyjaśnienia tego, czy: 1) realizacja inwestycji nie wpłynie negatywnie na posadowiony na terenie inwestycji (inny niż obiekty zaplanowane do w/w rozbudowy i rozbiórki) obiekt o charakterze zabytkowym, 2) planowana inwestycja da się istotnie pogodzić z wymogami zasady dobrego sąsiedztwa, ustanowionej w art.61 ust.1 pkt 1 ustawy. 2. Tryb i zasady ustalania warunków zabudowy zostały uregulowane w art.59 – 67 ustawy planistycznej. Przepis art. 59 ust. 1 ustawy stanowi zatem, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robot budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Powyższe stanowi konsekwencję zasady wyrażonej w art.6 ust. 2 pkt 1 ustawy, w myśl której każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Z przepisu art.61 ust.1 pkt 1 ustawy wynika, że ustalenie warunków zabudowy dla nowej inwestycji jest uzależnione od stwierdzenia przez organy, że realizacja tej inwestycji jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa. Termin ten, sformułowany przez doktrynę prawa administracyjnego oraz orzecznictwo sądowe należy rozumieć, ogólnie rzecz ujmując, jako zgodność szeroko rozumianego charakteru, cech i parametrów planowanej inwestycji ze stanem zagospodarowania terenu, występującym w otoczeniu terenu inwestycji. Zgodnie zatem z przywołanym wyżej przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe wtedy, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kierując się potrzebą skonkretyzowania w/w wymogu na gruncie konkretnej sprawy, ustawodawca zawarł w art.61 ust.6 ustawy delegację dla ministra właściwego do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. W wykonaniu tej delegacji rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wspomnianym wcześniej rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. Minister Infrastruktury określił sposób ustalania przedmiotowych wymagań, w tym w szczególności wymagań dotyczących: linii zabudowy (§ 4), wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5), szerokości elewacji frontowej (§ 6), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7), geometrii dachu, tj. kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych (§ 8), przewidując w tym zakresie szczegółowe wytyczne. Z przywołanego rozporządzenia wynika wprost, że podstawą do dokonywania przez organ niezbędnych ustaleń faktycznych jest dowód w postaci obligatoryjnie sporządzanej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy, zawierającej część tekstową i graficzną i stanowiącą załącznik do decyzji (§ 3 ust. 1 oraz § 9 ust.2 rozporządzenia). W myśl § 3 ust 1 rozporządzenia analizę, o której mowa powyżej przeprowadza się na obszarze analizowanym, wyznaczonym przez organ wokół terenu planowanej inwestycji. Jak nakazuje § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Przepis przywołanego art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p, formułujący zasadę "dobrego sąsiedztwa", nakłada na inwestora obowiązek dostosowywania nowoprojektowanego sposobu zagospodarowania terenu do zagospodarowania przestrzennego już istniejącego w sąsiedztwie terenu inwestycji. Co do zasady więc regulacja ta ogranicza uprawnienia właściciela terenu inwestycji w tym sensie, że nie upoważnia go do realizacji wszystkich planów inwestycyjnych, jakie mógłby w stosunku do tego terenu realizować, ale ustanawia istotne ograniczenie w postaci konieczności dostosowania planowanej inwestycji do urbanistycznego charakteru otoczenia. 3. O wadliwości decyzji organów obu instancji przesądza w pierwszej kolejności zaniechanie przez organ I instancji przeprowadzenia uzgodnień z organem ochrony zabytków, przewidzianych w art.53 ust.4 pkt 2 w związku z art.60 ust.1 ustawy planistycznej w sytuacji, w której na terenie inwestycji znajduje się obiekt objęty ochroną konserwatorską (ujęty w gminnej ewidencji zabytków). Przesłanek do zbędności dokonania takich uzgodnień nie można wywodzić z faktu, iż przedmiot inwestycji nie obejmuje bezpośredniej ingerencji w obiekt chroniony, rozumianej jako jego rozbudowa, czy też nadbudowa. Wystarczającą przesłanką do przeprowadzenia uzgodnień jest jednakże sama ta okoliczność, iż planowana rozbudowa obiektu sąsiadującego z obiektem chronionym może spowodować daleko idące zbliżenie brył obu obiektów (o ile nie połączenie tych brył, co zdaje się sugerować załączony do wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie projekt zagospodarowania terenu), która to ewentualność winna być oceniona przez organ wyspecjalizowany pod kątem potencjalnego oddziaływania na walory obiektu zabytkowego. 4. Sąd nie podziela zarzutów skargi co niespełniania przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa, mającego wynikać z niekontynuowania przez tę inwestycję funkcji występującej w obszarze analizowanym. W ocenie skargi o w/w kontynuacji funkcji nie można mówić w sytuacji, w której Inwestorka zaplanowała zabudowę usługową (z zakresu usług edukacyjnych) natomiast zabudowa występująca w obszarze analizowanym ma w zdecydowanej większości charakter mieszkaniowy jedno i wielorodzinny (Skarżąca akcentuje w tym kontekście, iż na analizowanych [...] nieruchomości jedynie dwie mają charakter zabudowy usługowej, trzy charakter zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, pozostałe zaś nieruchomości stanowią zabudowę o charakterze mieszkaniowym jedno i wielorodzinnym). Zarzutów tych podzielić jednakże nie można, albowiem planowana inwestycja ma polegać na rozbudowie istniejącego już na terenie inwestycji budynku usługowego, w którym realizowane są usługi z zakresu oświaty (budynek niepublicznej szkoły podstawowej), a w wyniku rozbudowy w/w obiektu ma zatem powstać dodatkowa kubatura usługowa o tym samym przeznaczeniu. Okoliczność, iż przedmiotem planowanej inwestycji nie jest realizacja całkowicie nowej zabudowy (tj. realizacja takiego rodzaju zabudowy, który do tej pory nie występowałby na terenie inwestycji), a wręcz przeciwnie, chodzi o realizację takiej samej zabudowy, jak zabudowa już występująca na terenie inwestycji (tj. o rozbudowę istniejącego już budynku usługowego w sytuacji, w której legalność jego wzniesienia nie została podważona w sposób prawem przewidziany), musi prowadzić do automatycznego wniosku, iż co do zasady w niniejszej sprawie wystąpi wymagana przepisem art.61 ust.1 pkt 1 ustawy planistycznej kontynuacja funkcji zabudowy, występującej w obszarze analizowanym (fakt, iż funkcja taka występuje na zdecydowanej mniejszości obszaru nie ma w tym kontekście znaczenia). 5. Sąd podziela natomiast zarzuty skargi co do niedostatecznego wyjaśnienia przez organy obu instancji, czy planowana inwestycja istotnie spełnia wymogi dobrego sąsiedztwa w zakresie ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej. Stosownie do powyższego: 6. W wydanych w sprawie decyzjach ustalono dla planowanej inwestycji wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji w przedziale od [...] do [...], wskazując jednocześnie, że: (-) rozpiętość przedmiotowego wskaźnika w obszarze analizowanym wynosi od [...] do [...], (-) średni wskaźnik w/w parametru dla obszaru analizowanego wynosi w tej sytuacji [...], (-) wskaźnik powierzchni zabudowy już istniejącej na terenie inwestycji wynosi, uwzględniając planowaną rozbiórkę istniejącego budynku gospodarczego - [...], (-) wskaźnik zabudowy działki bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji wynosi [...]. Stosownie do §5 ust.1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W myśl ust.2 tego paragrafu dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W orzecznictwie sądowym podkreśla się konsekwentnie, że przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia upoważnia organy do kształtowania wymienionego w nim parametru w sposób odmienny od wartości średniej w obszarze analizowanym, przy czym na organach spoczywa obowiązek nie tylko wskazania średniego wskaźnika powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym, ale także, w przypadku rekomendowania dla planowanej inwestycji wskaźnika odbiegającego od wspomnianych wyżej wartości średnich, precyzyjnego wskazania, czym takie odstępstwo jest podyktowane. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby wynikały one z analizy, nie może oznaczać dowolności w ocenach organów. Odniesienie powyższych uwarunkowań do ustaleń organów, poczynionych w niniejszej sprawie, prowadzi do następujących wniosków: (-) Wskaźnik powierzchni zabudowy dla terenu planowanej inwestycji ([...] – [...]), po jej zrealizowaniu, będzie znacznie odbiegał od średniej wartości, występującej w obszarze analizowanym (będzie ponad dwukrotnie wyższy) od tej wartości, wynoszącej [...]. Przy wyznaczaniu tego wskaźnika organy odwołały się zatem do szczególnego sposobu ustalania przedmiotowego parametru, przewidzianego w § 5 ust.2 rozporządzenia wykonawczego do ustawy planistycznej a dopuszczającego odstępstwo od wyznaczania wskaźnika w oparciu o wartości średnie, charakteryzujące obszar analizowany; (-) Tym samym organy przyjęły za punkt odniesienia tę zabudowę, znajdującą się na obszarze analizowanym, która charakteryzuje się wskaźnikiem powierzchni zabudowy wyższym niż wartość średnia dla tego obszaru. Ocena, czy taki zabieg znajduje w niniejszej sprawie dostateczne uzasadnienie, musi niewątpliwie uwzględnić fakt, iż na ponad 90 nieruchomościach porównawczych (tj. zlokalizowanych na obszarze analizy) ukształtował się następujący stan zagospodarowania terenu (w kontekście analizowanego wskaźnika): - tylko na 3 działkach występuje wskaźnik powierzchni zabudowy o wartości równej lub większej [...] (na działce nr [...] – wskaźnik [...], na działce nr [...] – [...] – wskaźnik [...], na działce nr [...] – wskaźnik [...]), - tylko na 4 kolejnych działkach występuje wskaźnik równy albo przewyższający wartość [...] (a zatem wskaźnik o wartości niższej od wartości maksymalnego wskaźnika wyznaczonego dla planowanej inwestycji o mniej niż [...]), - na kolejnych 53 działkach występuje wskaźnik mieszczący się w przedziale [...] – [...] (a zatem wskaźnik o wartości co najmniej dwukrotnie niższej od maksymalnego wskaźnika zarezerwowanego dla planowanej inwestycji). Powyższe oznacza, że na zdecydowanej większości obszaru analizowanego przedmiotowy wskaźnik osiąga wartości dużo niższe niż wskaźnik wyznaczony w sprawie. (-) Tylko jedna z działek porównawczych, charakteryzujących się wskaźnikiem przekraczającym wartość [...], tj. działka nr [...] o wskaźniku [...], znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji i jest dostępna z tej samej drogi publicznej. Odnotować jednak należy, że odwoływanie się do stanu zagospodarowania w/w działki musi uwzględniać fakt (abstrahując w pierwszej kolejności od tego, iż stan zagospodarowania działki nr [...] nie musi być automatycznie traktowany jako reprezentatywny dla kształtowania ładu przestrzennego okolicy), iż działka ta jest co najmniej dwukrotnie mniejsza od terenu inwestycji. Okoliczność ta nakazuje wnikliwe rozważenie, w świetle wymogów ładu przestrzennego, czy istotnie uzasadnionym jest odwoływanie się do wskaźników zabudowy wyznaczonych dla w/w działki w sytuacji, w której te same wskaźniki, odniesione do terenu planowanej inwestycji, obejmującego większą powierzchnię gruntu, przekładają się na całkowicie inne wartości bezwzględne powierzchni zabudowy; (-) Rację należy przyznać Skarżącej, iż w/w okoliczności nie zostały rozważone przez organy w stopniu pozwalającym na przyjęcie, iż zasadność zastosowania w sprawie trybu uregulowanego w § 5 ust.2 rozporządzenia została przekonująco wykazana; (-) Jakkolwiek Sąd nie formułuje na tym etapie sprawy kategorycznego wniosku, że wyznaczenie dla planowanej inwestycji wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie [...] – [...] nie może znaleźć uzasadnienia w wynikach analizy stanu zagospodarowania obszaru analizowanego, o tyle stwierdza, iż organy istotnie nie wykazały w sposób dostatecznie wnikliwy, iż rozwiązanie takie nie zakłóci ładu przestrzennego i nie doprowadzi do rażących dysproporcji pomiędzy stanem zagospodarowania terenu inwestycji a stanem zagospodarowania najbliższego otoczenia terenu inwestycji, ewentualnie stanu zagospodarowania występującego bezpośrednio wzdłuż ulicy [...]. 7. Uznać należy, że w postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono w sposób dostateczny, czy realizacja planowanej rozbudowy respektowałaby zasadę dobrego sąsiedztwa w szczególności w zakresie planowanej szerokości elewacji frontowej. Przepis § 6 rozporządzenia stanowi, iż szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust.1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.1 (ust.2). Odnotować w tym kontekście należy, że: (-) obecna szerokość elewacji frontowej przeznaczonego do rozbudowy budynku szkoły wynosi około [...] metra, (-) wydane w sprawie decyzje zezwalają na zwiększenie tego parametru w przedziale od [...] do [...] metrów, a zatem (w wariancie maksymalnym) o [...] metra, (-) szerokość elewacji frontowych, występujących w obszarze analizowanym wynosi od około [...] m do około [...] oraz około [...] m (budynek szkoły o znacznej kubaturze, zlokalizowany na dużym terenie), (-) z treści w/w projektu zagospodarowania terenu (tj. załącznika do wniosku) wynika, że zamiarem Inwestorki jest realizacja inwestycji we w/w wariancie maksymalnym, prowadzącym do przedłużenia elewacji frontowej (wzdłuż linii zabudowy wyznaczonej tą elewacją) w kierunku zabytkowego obiektu sąsiedniego (zakładać zatem należy, że Inwestorka nie jest zainteresowana rozbudowaniem budynku szkoły w ten sposób aby budynek ten, nie zmieniając szerokości swojej elewacji frontowej, zbliżył się do drogi publicznej – ulicy [...]), (-) wskazane przez Inwestorkę rozwiązanie zakłada de facto doprowadzenie do powstania ciągu zabudowy, obejmującego co najmniej znacznie zbliżone do siebie budynek szkoły (rozbudowany) oraz obiekt zabytkowy (zauważyć należy, iż treść wspomnianego już projektu zagospodarowania sugeruje wręcz dążenie Inwestorki do połączenia w/w budynków). Abstrahując w tym miejscu od kwestii dopuszczalności daleko idącego zbliżenia rozbudowywanego budynku do obiektu zabytkowego (co, jak wcześniej zaznaczono, musi być przedmiotem oceny organu wyspecjalizowanego w ochronie zabytków), stwierdzić należy, iż w/w aspektu planowanej inwestycji, mogącego prowadzić de facto do powstania na terenie inwestycji o ile nie zwartego to oddzielonego jedynie niewielkim odstępem ciągu zabudowy o łącznej szerokości wykraczającej poza [...] metry przewidziane dla części rozbudowywanej, nie rozważono w postępowaniu administracyjnym. Wstępna ocena takiego rozwiązania sugeruje natomiast, iż może ono zagrozić ładowi przestrzennemu. 8. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Prezydent ponownie rozpatrzy wniosek Inwestorki o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, stosując się do ocen zawartych powyżej, tj.: 1) występując we właściwym trybie o dokonanie uzgodnień konserwatorskich oraz 2) wyjaśniając okoliczności sprawy w zakresie stwierdzonych uchybień. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c, 135 i art.200 p.p.s.a.