IV SA/Wa 1166/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2009 r. sprawy ze skargi "P." Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia laboratorium do wykonywania badań - oddala skargę - IV SA/Wa 1166/09 UZASADNI ENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] Główny Lekarz Weterynarii, zwany dalej także "GLW", utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], odmawiającą zatwierdzenia Laboratorium Centralnego P. Sp. z o.o. w S., do wykonywania badań w zakresie oznaczenia [...]. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2008 r. Z. M. działający jako kierownik laboratorium zwrócił się do GLW o zatwierdzenie laboratorium do wykonywania urzędowych badań laboratoryjnych w zakresie oznaczenia [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. GLW odmówił zatwierdzenia laboratorium. W uzasadnieniu organ podniósł, że zgodnie z art.33 ust.2 lit.c rozporządzenia Nr 882/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia i dobrostanu zwierząt (Dz.U. L 165 z 30.04.2004, str.1-14 z późn.zm., Polskie wydanie specjalne Rozdział 3 Tom 45 P. 200 - 251) tylko krajowe laboratorium referencyjne jest właściwe do prowadzenia testów porównawczych, o których mowa w art.24 ust.3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz.U. z 2007 r. Nr 121, poz.842 z późn.zm.). Natomiast przedstawione przez stronę badania przeprowadzone przez [...] nie mogą być uznane za testy porównawcze poszczególnych metod diagnostycznych, o których mowa w w/w artykule. Pismem z dnia [...] marca 2009 r. P. Sp. z o.o. wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2009 r. GLW utrzymał decyzję z dnia [...] iutego 2009 r. w mocy, podtrzymując argumentację zawartą w tej decyzji. Skargę na decyzję GLW wniosła P. Sp. z o.o., podnosząc, co następuje. 1. GLW nie jest uprawniony do dokonywania wykładni przepisów prawa, a jedynie do ich stosowania. 2. W interpretacji dokonanej w zaskarżonej decyzji pojawiła się wewnętrzna sprzeczność dotycząca testów porównawczych. GLW z jednej strony stwierdza bowiem, że wyrażeniom użytym w jednej ustawie należy nadawać takie samo znaczenie, z drugiej zaś strony pomija literalne brzmienie przywołanego przez siebie art.24 ust.6 pkt 2 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, z którego m.in. wynika, że GLW w drodze decyzji administracyjnej cofa laboratorium zatwierdzenie, jeżeli nie poddało się testom porównawczym. Skoro zatem można cofnąć zatwierdzenie z uwagi na niepoddanie się testom porównawczym już po uzyskaniu statusu laboratorium zatwierdzonego, to expressis verbis oznacza to, że wykonanie tych testów nie jest przesłanką wymaganą przez ustawę dla zatwierdzenia danego laboratorium jako uprawnionego do wykonywania badań w zakresie oznaczania [...]. O wątpliwościach samego GLW co do zasadności jego żądania świadczy także pismo, które skierował w dniu [...] kwietnia 2009 r. do Kierownika Zakładu Farmakologii i Toksykologii Państwowego Instytutu Weterynaryjnego - Państwowego instytutu Badawczego w P. 3. GLW stwierdza, że przepisy nakazują przeprowadzenie w krajowym laboratorium badawczym testów porównawczych, pomija jednakże fakt, że poza Państwowym Instytutem Weterynaryjnym - Państwowym Instytutem Badawczym w P. żadne z krajowych laboratoriów badawczych testów takich nie wykonuje, zaś Instytut w P. przeprowadzenia takich testów nie przewiduje. 4. Zgodnie z opinią z dnia [...] lipca 2008 r. Laboratorium Zakładu Farmakologii i Toksykologii Państwowego Instytutu Weterynaryjnego - Państwowego Instytutu Badawczego w P. odnośnie spełnienia przez Laboratorium Centralne P. spółki z o.o. w S. wymagań art.24 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej Laboratorium to spełniło te wymagania. 5. Na GLW spoczywa ustawowy obowiązek doprowadzenia do tego, aby badania porównawcze można było praktycznie wykonywać. Dotychczas jednak poza P. żadne inne laboratorium takich uprawnień nie nabyło, a nadto dopiero po odwołaniu się przez skarżącą od decyzji z dnia [...] lutego 2009 r., podjął on działania zmierzające do wykonania przez skarżącą testów porównawczych, co zdaniem skarżącej jest oczywistym dowodem na jego zaniedbania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie. Motywując żądanie odrzucenia skargi GLW podniósł, że skarga nie została sporządzona przez podmiot uprawniony do reprezentowania laboratorium, tj. przez kierownika laboratorium. Stroną postępowania jest jednostka organizacyjna jaką jest Laboratorium Centralne P. Spółka z o.o. z siedzibą w S., a nie spółka P., która złożyła skargę. Odnosząc się do zarzutów skargi o charakterze merytorycznym GLW podniósł w szczególności, że brak określenia w przepisach wprost, jaki podmiot jest właściwy do przeprowadzenia wymienionych w art.24 ust.3 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej (przepisie dotyczącym zatwierdzania laboratoriów) i w art.24 ust.6 pkt 2 tej ustawy (przepisie dotyczącym cofania zatwierdzenia laboratoriów) badań biegłości poszczególnych metod badawczych nie może prowadzić do wniosku, że właściwy w tej materii jest każdy podmiot takie badania przeprowadzający. Uznając bowiem, że chodzi tu o dowolny podmiot prowadzący badania biegłości, GLW nie miałby nie tylko pewności co do właściwego poziomu prowadzonych badań, ale również nie mógłby stosować przepisów o cofaniu zatwierdzenia, ze względu na brak informacji, po pierwsze o prowadzonych w takich podmiotach badaniach, a po drugie o wynikach takich badań i laboratoriach urzędowych, które brały w nich udział. Organ wskazał również, że nie jest upoważniony do wydawania Państwowemu Instytutowi Weterynaryjnemu -Państwowemu Instytutowi Badawczemu w P. poleceń nakazujących przeprowadzanie określonych badań biegłości. Instytut ten, podobnie jak GLW podlega bowiem ministrowi właściwemu do spraw rolnictwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz. 1269 z późn.zm,). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm, - zwanej dalej "p.p.s.a."). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W ocenie Sądu nie może budzić wątpliwości legitymacja P. Sp. z o,o. z siedzibą w S. do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Spółka ta jest bowiem podmiotem prowadzącym laboratorium. Laboratorium nie jest wyodrębnione prawnie ze spółki, jest zatem wyłącznie działającą w ramach tej osoby prawnej jednostką organizacyjną. Wskazać należy, że wprawdzie ustawa o Inspekcji Weterynaryjnej posługuje się terminem "laboratorium", jednakże nie zawiera żadnych regulacji na temat jego statusu prawnego, czy też zasad organizacji. W szczególności ustawa nie zawiera nakazu, aby laboratorium było prowadzone w formie odrębnego podmiotu prawa. W ocenie Sądu powyższe stanowi za mało przesłanek do stwierdzenia, że laboratorium ma odrębną od pomiotu je prowadzącego podmiotowość prawną i może samodzielnie, bez pośrednictwa podmiotu go prowadzącego, występować w obrocie prawnym. Wprawdzie zgodnie z art.24 ust.1 ustawy osobą upoważnioną do wystąpienia do Głównego Lekarza Weterynarii z wnioskiem o zatwierdzenie laboratorium jest kierownik laboratorium, niemniej brak wskazania w ustawie konkretnych wymagań co do osoby kierownika w połączeniu ze wskazanymi powyżej wnioskami odnośnie braku samodzielności prawnej laboratorium daje podstawy do uznania, że za kierownika laboratorium można uznać osobę kierującą podmiotem prowadzącym laboratorium. Sąd podziela stanowisko organu, że w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do odmowy zatwierdzenia laboratorium z racji nieprzedłożenia przez podmiot ubiegający się o zatwierdzenie testu porównawczego poszczególnych metod diagnostycznych, o którym mowa w art.24 ust.3 ustawy, przeprowadzonego przez krajowe laboratorium referencyjne. Sąd podziela stanowisko organu, że to tej rangi laboratorium, tj. krajowe laboratorium referencyjne winno przeprowadzić przedmiotowy test, aczkolwiek w pełni słuszna jest argumentacja skarżącego, że wniosku takiego nie da się wyprowadzić z literalnej (językowej) wykładni art.24 ustawy ("Główny Lekarz Weterynarii zatwierdza, w drodze decyzji administracyjnej, laboratorium po przeprowadzeniu w nim testu porównawczego poszczególnych metod diagnostycznych"). Rację również ma skarżący, zauważając, że zestawienie literalnej wykładni art.24 ust.3 ustawy z art.24 ust.6 pkt 2 tego artykułu nie tylko, że nie prowadzi do wniosku, że ma to być krajowe laboratorium referencyjne, a wręcz powodzi do wniosku, że przedłożenie tych testów w postępowaniu rejestrowym nie jest w istocie wymagane, tj. że możliwe jest zarejestrowanie laboratorium bez przedłożenia testu ("Główny Lekarz Weterynarii, w drodze decyzji administracyjnej, cofa laboratorium zatwierdzenie, jeżeli (...) uzyskało negatywne wyniki testów porównawczych, o których mowa w ust. 3, lub nie poddało się takim testom"). Nie ulega zatem wątpliwości, że art.24 ust.3 i ust.6 pkt 2 ustawy nie zostały sformułowane w sposób wystarczająco precyzyjny, co jest źródłem daleko idących wątpliwości interpretacyjnych. Rozstrzygnięcie tych wątpliwości wymagało zatem od organu sięgnięcia do innych rodzajów wykładni przepisów prawa. Nie sposób zatem zaakceptować stanowiska skargi, że organ nie może wyjść poza wykładnię językową, tj. że nie może odwołać się do innych rodzajów wykładni. Nie można zgodzić się ze skarżącym, że organ administracji "nie jest ustawowo uprawniony do dokonywania wiążącej wykładni przepisów, lecz do ich stosowania". Wynika z tego, że skarżący twierdzi, że organ administracji jest uprawniony wyłącznie do dokonywania językowej wykładni przepisów prawa (skarżący utożsamia dokonywania takiej wykładni ze stosowaniem prawa), nie jest natomiast uprawniony do stosowania wykładni przepisów prawa innej niż językowa. Podkreślania wymaga w związku z powyższym, że orzekanie przez organy administracji w formie decyzji administracyjnej o prawach i obowiązkach podmiotów prawa jest działaniem podejmowanym w ramach stosowania prawa. Stosowanie przepisów prawa zawsze wymaga w pierwszej kolejności ich wykładni. Technicznie rzecz ujmując przepis prawa to jedynie jednostka redakcyjna tekstu prawnego. Jakakolwiek operacja analityczna na tej jednostce, służąca ustaleniu normy prawnej wynikającej z tego przepisu, nawet ograniczająca się do analizy językowej, jest dokonywaniem wykładni tego przepisu (w tym przypadku wykładni językowej). Doktryna prawa wyróżnia różne rodzaje wykładni. Ze względu na metodę można zatem mówić o wykładni: (-) językowej - na podstawie analizy języka przepisu, (-) systemowej (systematycznej) - na podstawie systemu prawa, w którym funkcjonuje przepis, (-) celowościowej (teleologicznej) - na podstawie celu, jaki ma realizować przepis, (-) funkcjonalnej - na podstawie funkcji przepisu, (-) logicznej - na podstawie zasad logiki, poprzez zastosowanie wnioskowań prawniczych (porównanie), (-) historycznej - na podstawie kontekstu historycznego. Ze względu na uzyskany na podstawie różnych wykładni efekt można mówić o wykładni (-) dosłownej - zakres zastosowania przepisu będzie taki sam jak w przypadku użycia wykładni językowej, (-) rozszerzającej - wybrane zostanie szersze znaczenie przepisu niż w przypadku zastosowania wykładni językowej, (-) zawężającej -wybrane zostanie węższe znaczenie przepisu niż w przypadku zastosowania wykładni językowej. Podkreślić należy, że obowiązkiem organu stosującego prawo jest oczywiście odwołanie się w pierwszej kolejności do językowej wykładni stosowanego przepisu, niemniej sięganie w uzasadnionych przypadkach tj. wtedy, gdy wykładnia językowa nie pozwala na czytelne, pełne, czy też racjonalne odtworzenie woli ustawodawcy, do pozostałych typów wykładni, nie może i nie powinno być co do zasady wykluczone. Przyjęcie poglądu przeciwnego stwarzałoby istotną przeszkodę w sprawnym i prawidłowym orzekaniu przez organy administracji. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie istnieją racje dla których przy stosowaniu art.24 ust.3 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej należało odwołać się do wykładni systemowej i celowościowej. Przesłanką powyższego była konieczność zharmonizowania procesu zatwierdzania laboratoriów urzędowych z systemem funkcjonowania laboratoriów właściwych w sprawach badań weterynaryjnych, ukształtowanym regulacjami wspólnotowymi. Art.23 ust.1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej stanowi, że stwierdzenie choroby zakaźnej zwierząt, w tym choroby odzwierzęcej, wydanie oceny mięsa, oceny zdrowotnej jakości produktów pochodzenia zwierzęcego, niejadalnych produktów pochodzenia zwierzęcego, ubocznych produktów zwierzęcych oraz środków żywienia zwierząt może być poprzedzone przeprowadzeniem badań laboratoryjnych. Zgodnie z ust.3 cytowanego artykułu badania laboratoryjne przeprowadzają: zakłady higieny weterynaryjnej wchodzące w skład wojewódzkich inspektoratów weterynarii, które są regionalnymi laboratoriami weterynaryjnymi w rozumieniu przepisów Unii Europejskiej; laboratoria weterynaryjne wchodzące w skład innych niż wymienione w pkt 1 jednostek organizacyjnych Inspekcji; 3) krajowe laboratoria referencyjne w rozumieniu przepisów Unii Europejskiej. Zgodnie z ust.4 cytowanego artykułu w uzasadnionych przypadkach badania laboratoryjne, o których mowa w ust. 1 i 2 mogą przeprowadzić inne niż wymienione w ust. 3 zatwierdzone laboratoria. Zgodnie z ust.7 cytowanego artykułu laboratoria, o których mowa w ust. 3 pkt 1 i 2 i ust. 4, są laboratoriami urzędowymi określonymi w art. 12 rozporządzenia nr 882/2004. O uzyskanie takiego statusu ubiegał się skarżący. Art. 12 ust.1 rozporządzenie z dnia 29 kwietnia 2004 r. nr 882/2004 w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt przewiduje laboratoria urzędowe stanowi, że właściwy organ wyznacza laboratoria które mogą przeprowadzać analizę próbek pobranych w trakcie kontroli urzędowych. Ustęp drugi cytowanego artykułu stanowi, że właściwe organy mogą jedynie wyznaczać laboratoria, które funkcjonują, podlegają ocenie i są akredytowane zgodnie z właściwymi normami europejskimi, biorąc pod uwagę kryteria dotyczące różnych metod badawczych ustanowionych we wspólnotowym prawie paszowym i żywnościowym. Ustęp trzeci cytowanego artykułu stanowi, że akredytacja i ocena laboratoriów badawczych, określone w ust. 2, mogą odnosić się do pojedynczych badań i zestawów badań. Ustęp czwarty cytowanego artykułu stanowi, że właściwy organ może cofnąć wyznaczenie określone w ust. 1, w przypadku gdy warunki określone w ust. 2 nie są dłużej spełniane. Uszczegółowienie powyższych zasad w odniesieniu do Rzeczypospolitej Polskiej nastąpiło w art.24 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej. Zgodnie z ustępem pierwszym tego artykułu, kierownik laboratorium ubiegającego się o zatwierdzenie występuje z pisemnym wnioskiem w tym zakresie do Głównego Lekarza Weterynarii. Zgodnie z ustępem drugim, do wniosku, o którym mowa w ust. 1, dołącza się: 1) kopię oryginału certyfikatu akredytacji, zgodnego z kierunkiem badań określonych we wniosku, w przypadku laboratoriów, o których mowa w art. 23 ust. 7; 2) opinię właściwego dla kierunku badań krajowego laboratorium referencyjnego o: a) kwalifikacjach osób przeprowadzających badania, b) spełnianiu warunków niezbędnych do przeprowadzania badań, c) stosowanych metodach badawczych. Zgodnie z ustępem trzecim Główny Lekarz Weterynarii zatwierdza, w drodze decyzji administracyjnej, laboratorium po przeprowadzeniu w nim testu porównawczego poszczególnych metod diagnostycznych. Zgodnie z ustępem czwartym Główny Lekarz Weterynarii prowadzi wykaz zatwierdzonych laboratoriów. Zgodnie z ustępem piątym wykaz zatwierdzonych laboratoriów jest jawny i podlega ogłoszeniu w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw rolnictwa oraz jest umieszczany na stronach internetowych Głównego Inspektoratu Weterynarii, Zgodnie z ustępem szóstym Główny Lekarz Weterynarii, w drodze decyzji administracyjnej, cofa laboratorium zatwierdzenie, jeżeli: 1) przestało ono spełniać warunki zatwierdzenia lub 2) uzyskało negatywne wyniki testów porównawczych, o których mowa w ust. 3, lub nie poddało się takim testom. Podkreślenia wymaga, że cytowane rozporządzenie z dnia 29 kwietnia 2004 r. nr 882/2004 w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt ustanawia spójny system laboratoriów różnych szczebli, obejmujący wspólnotowe laboratoria referencyjne, krajowe laboratoria referencyjne, laboratoria urzędowe. Zasadą jest, że laboratoria wyższego szczebla koordynują działalność laboratoriów niższego szczebla. Artykuł 32 rozporządzenia stanowi w szczególności, że wspólnotowe laboratoria referencyjne dla pasz i żywności określone w załączniku VII odpowiadają za: przekazywanie krajowym laboratoriom referencyjnym szczegółowych danych dotyczących metod analitycznych, łącznie z metodami porównawczymi; koordynowanie stosowania przez krajowe laboratoria referencyjne metod określonych w lit. a), w szczególności poprzez organizowanie badań porównawczych oraz poprzez zapewnienie odpowiedniego naśladowania takich badań porównawczych zgodnie z międzynarodowo zatwierdzonymi protokołami, gdy takie istnieją; koordynowanie, w swojej dziedzinie kompetencji, praktycznych rozwiązań niezbędnych w celu stosowania nowych metod analitycznych oraz powiadamianie krajowych laboratoriów referencyjnych o postępach w tej dziedzinie; prowadzenie wstępnych i zaawansowanych kursów szkoleniowych na rzecz pracowników krajowych laboratoriów referencyjnych oraz ekspertów z krajów rozwijających się; Artykuł 33 ust.1 rozporządzenia stanowi z kolei, że Państwa Członkowskie zapewniają wyznaczenie jednego lub więcej krajowych laboratoriów referencyjnych dla każdego wspólnotowego laboratoriom referencyjnego określonego w art. 32. Państwo Członkowskie może wyznaczyć laboratorium znajdujące się w innym Państwie Członkowskim lub w Państwie Członkowskim Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA) a jedno laboratorium może być krajowym laboratorium referencyjnym dla więcej niż jednego Państwa Członkowskiego. Zgodnie z ustępem drugim cytowanego artykułu krajowe laboratoria referencyjne w szczególności: współpracują ze wspólnotowymi laboratoriami referencyjnymi w dziedzinie swoich kompetencji; koordynują, w dziedzinie swoich kompetencji, działania laboratoriów urzędowych odpowiedzialnych za analizę próbek zgodnie z art. 11; tam gdzie jest to stosowne, organizują badania porównawcze pomiędzy krajowymi laboratoriami urzędowymi oraz zapewniają odpowiednie późniejsze zastosowanie takich badań porównawczych; zapewniają rozpowszechnianie informacji przekazanych przez wspólnotowe laboratorium referencyjne dla właściwego organu i krajowych laboratoriów urzędowych. W świetle powyższych regulacji nie ulega wątpliwości, że funkcjonowanie w państwach członkowskich Unii Europejskiej laboratoriów właściwych w sprawach badań prowadzonych w celu stwierdzenia choroby zakaźnej zwierząt, w tym choroby odzwierzęcej, wydanie oceny mięsa, oceny zdrowotnej jakości produktów pochodzenia zwierzęcego, niejadalnych produktów pochodzenia zwierzęcego, ubocznych produktów zwierzęcych oraz pasz musi uwzględniać w szczególności zasadę zapewnienia odpowiedniej jakości badań, której realizacji służy standaryzacja wymagań i koordynacja działań na szczeblu państw członkowskich oraz na szczeblu wspólnotowym. Z punktu widzenia celów tak ukształtowanego systemu przyjęcie, że testy porównawcze poszczególnych metod diagnostycznych, o których mowa w art.24 ust.3 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, winny być przeprowadzone przez krajowe laboratorium referencyjne znajduje uzasadnienie. Podkreślić również należy, że w odpowiedzi na skargę organ w prawidłowy sposób wykazał brak prawnych możliwości zobowiązania Państwowego Instytutu Weterynaryjnego - Państwowego Instytutu Badawczego w P. do przeprowadzenia określonych badań biegłości. Skarga nie zasługuje zatem na uwzględnienie. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.