IV SA/Wa 1167/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2010 r. sprawy ze skargi A. S. i K. S. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] listopada 2009 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedsięwzięcia polegającego na budowie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz ośmiu budynków garażowych wolnostojących na działce ew. nr [...], położonej w miejscowości K. w gminie M. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, że przedmiotowa działka jest położona w otulinie [...] Parku Narodowego, zwanego dalej "Parkiem". Dla działki tej nie opracowano miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, istnieje jedynie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. Organ podniósł, że zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j.: Dz. U. z 2009 r. nr 151, poz. 1220 ze zm.), zwanej dalej "u. o. p.", na obszarach graniczących z parkiem narodowym wyznacza się otulinę, która stosownie do art. 5 pkt 14 u. o. p. jest strefą ochronną graniczącą z formą ochrony przyrody i wyznaczoną indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Zgodnie z art. 5 pkt 29 u. o. p. za zagrożenie zewnętrzne uznaje się czynnik mogący wywołać niekorzystne zmiany cech fizycznych, chemicznych lub biologicznych zasobów, tworów i składników chronionej przyrody, walorów krajobrazowych oraz przebiegu procesów przyrodniczych, wynikający z przyczyn naturalnych lub z działalności człowieka, mający swe źródło poza granicami obszarów lub obiektów podlegających ochronie prawnej. Takim zagrożeniem jest w ocenie organu czynnik mogący wywołać niekorzystne zmiany (działanie pośrednie), niekoniecznie zaś czynnik wywołujący je (działanie bezpośrednie). W związku z tym, interpretacja art. 5 pkt 29 w zw. z art. 11 ust. 1 i art. 5 pkt 14 u. o. p. powinna być rozumiana szerzej i za zagrożenie zewnętrzne dla zasobów przyrodniczych i walorów krajobrazowych parku narodowego należy uznać nie tylko czynniki oddziaływujące bezpośrednio na przyrodę parku, wywołujące niekorzystne zmiany, ale także te działające pośrednio, mogące w konsekwencji prowadzić do zniszczenia chronionych w parku narodowym zasobów przyrody. Zważywszy, iż park narodowy tworzy się w celu ochrony przed zniszczeniem całej, szczególnie cennej przyrody (art. 8 ust. 1 u. o. p.), ustawodawca miał na myśli wszelkie czynniki, również te działające pośrednio, znajdujące się nie tylko w granicach parku narodowego, lecz także poza jego granicami. Dlatego uwzględniono w u. o. p. zagrożenie zewnętrzne (art. 5 pkt 29 u. o. p.) dla chronionej w parku narodowym przyrody. Trudno bowiem przypuszczać, że z zasady racjonalny ustawodawca, pozwala na niszczenie przyrody w parku narodowym, który sam stworzył w celu ochrony jej zasobów, również poprzez działania pośrednie, stanowiące jakiekolwiek zagrożenie dla przyrody parku. Tak rozumiane przepisy u. o. p. są zgodne z art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.), zwanej dalej "Konstytucją". Zdaniem organu czynnikiem mogącym wywołać niekorzystne zmiany w środowisku przyrodniczym Parku jest zapoczątkowanie procesu zabudowy liniowej wzdłuż jego granicy. Zauważono, że planowane przedsięwzięcie już samo z siebie stanowi pewien kompleks zabudowy, który winien być rozpatrywany pod względem zintegrowanego wpływu na przyrodę Parku. Powszechnie znanym faktem jest szkodliwy wpływ masowej zabudowy na przyrodę, tworzącej się poprzez realizację pojedynczych inwestycji. Pośrednio więc każdy pojedynczy obiekt, jako składnik całego procesu, nie tylko może, ale wręcz wywołuje niekorzystne zmiany w środowisku przyrodniczym Parku, poprzez m. in. przekształcenia terenu w wyniku budowy, a co za tym idzie zniekształcenie walorów krajobrazowych, ograniczenie w przemieszczaniu się i ograniczeniu przestrzeni życiowej zwierząt, które podlegają w nim ochronie. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 1 u. o. p. ochronie w parku narodowym podlega cała przyroda, a zwierzęta są jej integralnym składnikiem. W związku z tym realizacja ośmiu budynków wraz z wolnostojącymi garażami jest zagrożeniem zewnętrznym (art. 5 pkt 29 u. o. p.). Organ zaznaczył, że przedmiotowa działka znajduje się w obrębie korytarza ekologicznego ("[...]" K.), łączącego Park z terenami leśnymi Nadleśnictwa [...]. Zgodnie z art. 5 pkt 2 u. o. p. korytarz ekologiczny jest obszarem umożliwiającym migrację roślin, zwierząt lub grzybów. Do zachowania ciągów komunikacyjnych dla zwierząt (korytarzy migracyjnych), zobowiązuje również § 10 pkt 3 lit. h rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 września 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną (Dz. U. nr 220 poz. 2237), zwany dalej "rozporządzeniem z dnia 28 września 2004 r.", stanowiącym, iż sposoby ochrony gatunków dziko występujących zwierząt polegają w szczególności na tworzeniu i utrzymywaniu korytarzy umożliwiających migrację. Wskazano, że przedmiotowy korytarz został wyznaczony na podstawie badań i analiz przeprowadzonych podczas prac przy sporządzaniu planu ochrony Parku na lata 1998 - 2017, ustanowionego zarządzeniem Ministra Środowiska nr [...] z dnia [...]. Wyniki kontroli przeprowadzonej przez Najwyższą Izbę Kontroli w dniach od [...] października 2005 r. do [...] grudnia 2005 r., wyraźnie potwierdzają, że plan ten jest prawidłowy pod względem merytorycznym. Istnienie korytarza w obrębie przedmiotowej działki i działek sąsiednich przewiduje też nieobowiązujący ogólny plan zagospodarowania przestrzennego gminy M. wskazując na potrzebę uwzględnienia go w pracach planistycznych w celu zachowania w dobrym stanie walorów przyrodniczych Parku. Jednocześnie zaznaczono, że organ nie przyjmuje powyższych ustaleń jako podstawy uzgodnienia, lecz jako jeden z dowodów, które należy traktować na równi z opiniami ekspertów, wskazujących na ważną rolę przedmiotowego obszaru w ochronie zasobów przyrodniczych Parku. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.", jako dowód należy dopuścić wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W ocenie organu utrzymanie korytarzy ekologicznych jest istotne dla zachowania różnorodności biologicznej, czyli zróżnicowania żywych organizmów występujących w ekosystemach, w obrębie gatunku i między gatunkami, oraz zróżnicowanie ekosystemów (art. 5 pkt 16 u. o. p.). Ciągi migracyjne pozwalają na nieskrępowane przemieszczanie się zwierząt zapewniając przepływ genów, poszukiwanie żerowisk, wodopojów oraz nowych miejsc bytowania, pozytywnie wpływając na ich ochronę. Organ podniósł, że przedmiotowy obszar jest jedynym miejscem migracji dla zwierzyny zamieszkującej Park, położonym przy jego południowej granicy, wzdłuż której biegnie droga wojewódzka nr [...]. Przylega do niej również przedmiotowa działka ew. nr [...], która wraz z innymi, sąsiadującymi działkami, jest ostatnim niezabudowanym terenem (grunt rolny w użytkowaniu rolniczym) o długości ok. 880 m graniczącym przez drogę z ekosystemami leśnymi Parku. Pozostałe tereny wzdłuż granicy Parku są już zabudowane tworząc bariery uniemożliwiające przemieszczanie się zwierząt. Zabudowa przedmiotowej działki spowoduje zwężenie szerokości korytarza ekologicznego, co niewątpliwie będzie miało negatywny wpływ na przemieszczanie się zwierząt. Dzikie zwierzęta unikają miejsc przebywania ludzi, dlatego obecność siedlisk ludzkich oraz związane z tym czynniki takie jak np. oświetlenie, hałas, które są nieodłącznym elementem bytności ludzi, będą powodować płoszenie zwierząt (zagrożenie zewnętrzne art. 5 pkt 29 u. o. p.). Nowa zabudowa w terenie dotąd niezurbanizowanym spowoduje zwiększenie negatywnego oddziaływania czynników zewnętrznych na przyrodę Parku. Dotychczasowe zdecydowanie negatywne oddziaływanie drogi wojewódzkiej zostanie spotęgowane przez stałą obecność ludzi na tym terenie. Zwierzęta przekraczające drogę będą napotykały na nowe, zupełnie im nieznane przeszkody. Oddziaływanie przedsięwzięcia nie ogranicza się wyłącznie do działki, na której ma ono być realizowane, lecz jest znacznie szersze i obejmuje również działki sąsiadujące. Tym samym oddziaływania czynników powodujących trudności w migracji zwierząt nie można odnosić wyłącznie do bariery fizycznej, jaką bez wątpienia stanowi zabudowa działki, ale także należy uwzględnić czynniki związane z płoszeniem zwierząt, których oddziaływanie jest znacznie szersze, co spowoduje w konsekwencji zawężenie obszaru, którym może dokonywać się migracja zwierząt pomiędzy Parkiem a obszarami sąsiednimi. Wskazano, iż projekt studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. zamieszczony na stronie internetowej gminy co prawda nie wskazuje, że cały obszar, o którym mowa, stanowi korytarz ekologiczny (korytarz jest wskazany w środkowej części obszaru, wzdłuż drogi zaznaczone są obszary rolnicze), to jednak utrzymywanie gruntów w uprawie rolnej umożliwia temu obszarowi pełnienie funkcji ciągu migracyjnego dla zwierząt zamieszkujących Park. W ocenie organu analiza akt sprawy zdaje się wskazywać na możliwość uwzględnienia potrzeb skarżących dotyczących budowy siedliska umożliwiającego prowadzenie gospodarstwa rolnego przy zachowaniu warunków pozwalających na wykonywanie ochrony przyrody. Projekt decyzji w przedstawionym kształcie, z uwagi na sprzeczność z celem ustanowienia otuliny parku narodowego, szczególnie w rozpatrywanym jej fragmencie, nie może zostać zaakceptowany. Organ podniósł, że z art. 64 ust. 3 Konstytucji wynika, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Zasada ta została potwierdzona w art. 6 ust. 2 pkt 1 u. p. z. p. Nie jest więc tak, że właściciel może zagospodarować swoją nieruchomość tylko w jeden sposób. Istnieje więcej niż jeden dopuszczalny sposób zagospodarowania nieruchomości. Do organu orzekającego w niniejszej sprawie należało tylko sprawdzenie, czy sposób zaproponowany przez inwestora mieści się w granicach wyznaczonych ustawą. Skargę na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2010 r. wniósł K. S. i A. S. zarzucając mu naruszenie art. 7 Konstytucji, art. 6-8 k. p. a., art. 77 k. p. a., art. 6 ust. 2 pkt 1 u. p. z. p. i art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u. p. z. p. W uzasadnieniu skargi wskazano, że dokumenty stwierdzające istnienie korytarza ekologicznego na działce, na której planowana jest realizacja przedsięwzięcia, nie mają mocy obowiązującej. Chodzi tu o plan ochrony [...] Parku Narodowego na lata 1998 - 2017, projekt planu ochrony dla [...] Parku Narodowego wykonany w 2006 r. zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska, miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy M. i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podniósł, iż sam organ przyznał, że dokumenty te nie obowiązują. Zwrócił ponadto uwagę, że nie są one już aktualne, gdyż pochodzą sprzed wielu lat. Plan ochrony pochodzi został pozytywnie oceniony przez NIK (październik 2005 r.), ale było to 5 lat temu. Miejscowy plan ogólny zagospodarowania gminy M. nie obowiązuje już od 1 stycznia 2004 r., a przecież art. 32 u. p. z. p. nakazuje aktualizować plany miejscowe minimum co 4 lata. Natomiast studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma w ogóle mocy obowiązującej, nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia wobec obywatela, a ponadto pochodzi sprzed 12 lat i podobnie jak plan powinno być aktualizowane co najmniej co 4 lata. Skarżący zaznaczył, że zgodnie ze studium korytarz jest tylko na części działki objętej wnioskiem, a sąsiadujące z nią tereny rolnicze zapewniają spełnianie funkcji migracyjnej. Sam organ więc przyznaje, że mimo realizacji inwestycji korytarz nie musi zostać zlikwidowany. Ponadto skarżący zarzucił, że organy nie rozważyły oceny oddziaływania inwestycji na zachowanie stanu przyrody w razie umiejscowienia korytarza ekologicznego w innym miejscu. Skarżący nie zgodził się, że organ może odmówić uzgodnienia realizacji inwestycji z uzasadnieniem, że może ona zapoczątkować zabudowę liniową wzdłuż granicy Parku. Organ nie może wybiegać w przyszłość i na tej podstawie ograniczać możliwości zainwestowania przedmiotowej działki. W ocenie skarżącego organ błędnie rozszerzył znaczenie pojęcia "zagrożenie zewnętrzne", o którym mowa w art. 5 pkt 29 u. o. p., obejmując także czynniki pośrednie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia 13 września 2010 r. skarżący wskazali, że w odpowiedzi na skargę organ nie odniósł się do zarzutów skargi przytaczając jedynie treść przepisów prawa. Zwrócili uwagę, że w otulinie parku narodowego można ustanowić tylko jeden zakaz poprzez utworzenie strefy ochronnej zwierząt łownych (art. 11 ust. 2 i 3 u. o. p.), a także iż utrzymywanie korytarza migracyjnego powinno obciążać państwo, a nie właściciela gruntu. Podnieśli, że niezasadnie poszerzono oddziaływanie przedsięwzięcia także na sąsiednie działki, nie zapewniając tym samym właściwej proporcji między konstytucyjnymi wartościami chronionymi: ochrona przyrody a ochroną własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 7 u. p. z. p. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku narodowego i jego otuliny wydaje się po uzgodnieniu z dyrektorem parku narodowego. Stosownie do art. 11 ust. 1 u. o. p. na obszarach graniczących z parkiem narodowym wyznacza się otulinę. Jak wynika z akt administracyjnych działka, na której skarżący zamierzają zrealizować przedmiotową inwestycję, położona w sąsiedztwie drogi nr [...], znajduje się w otulinie Parku stosownie do § 6 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] w sprawie [...] Parku Narodowego (Dz. U. nr [...], poz. [...]). Na wstępie należy wskazać, że nie jest zasadne stanowisko skarżących zawarte w piśmie z dnia 13 września 2010 r., że w otulinie parku narodowego można ustanowić tylko jeden zakaz poprzez utworzenie strefy ochronnej zwierząt łownych (art. 11 ust. 2 i 3 u. o. p.). Bogate orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje bowiem zgodnie, iż jakkolwiek w u. o. p. nie określono wobec obszaru otuliny zakazów w zakresie wykonywania własności nieruchomości w niej położonych, tak jak w odniesieniu do obszaru samego parku narodowego w art. 15 u. o. p., to nie oznacza to, że brak jest jakichkolwiek ograniczeń dotyczących zabudowy na terenie otuliny. Ustawowo określony cel otuliny stanowi podstawę do formułowania ograniczeń w sferze wykonywania własności nieruchomości położonych w otulinie. Zgodnie z art. 5 pkt 14 u. o. p. otulina oznacza strefę ochronną graniczącą z formą ochrony przyrody i wyznaczoną indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Zagrożenia zewnętrzne to czynniki mogące wywołać niekorzystne zmiany cech fizycznych, chemicznych lub biologicznych zasobów, tworów i składników chronionej przyrody, walorów krajobrazowych oraz przebiegu procesów przyrodniczych, wynikających z przyczyn naturalnych lub z działalności człowieka, mający swoje źródło poza granicami obszarów lub obiektów podlegających ochronie prawnej (art. 5 pkt 29 u. o. p.). Mając na uwadze cel otuliny, wynikający z definicji legalnej otuliny, przyjąć należy że w otulinie parku narodowego można lokalizować tylko takie inwestycje, które dla tego parku nie stwarzają zagrożenia wynikającego z działalności człowieka. Natomiast o niemożności zaakceptowania określonej inwestycji na terenie otuliny przesądza brak możliwości pogodzenia tej inwestycji z funkcją ochronną otuliny. Przyjęcie odmiennej wykładni przepisów u. o. p. prowadziłoby tego, że wyznaczenie otuliny parku narodowego byłoby zupełnie bezcelowe, ponieważ nie zabezpieczałaby ona w żaden sposób parku narodowego. W zaskarżonym postanowieniu organ przedstawił analizę celu otuliny w części obejmującej działkę gruntu skarżących i wskazał jakiego rodzaju zagrożenia dla realizacji tego celu niesie ze sobą dopuszczenie do lokalizacji wnioskowanej przez skarżących inwestycji. Zdaniem Sądu sformułowane przez organ wnioski są prawidłowe, stąd uniemożliwiają realizację przedsięwzięcia. W pierwszym rzędzie odnieść się należy do zarzutów skarżących związanych z wzięciem przez organ pod uwagę dokumentów wskazujących na istnienie na przedmiotowej działce korytarza ekologicznego, zapewniającego w tym przypadku migrację zwierząt (art. 5 pkt 2 u. o. p.). Chodzi tu o plan ochrony [...] Parku Narodowego na lata 1998 - 2017, projekt planu ochrony dla [...] Parku Narodowego z 2006 r., miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy M. oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Pomimo że, jak słusznie przyznał organ oraz zauważyli skarżący, dokumenty te nie stanowią obowiązujących aktów normatywnych, to jednak zdaniem Sądu mogą i powinny być oceniane przez organ zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów zawartej w art. 80 k. p. a. Przepis ten stanowi, że organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność, że dokumenty te nie są aktami normatywnymi, nie stoi takiej ocenie na przeszkodzie. Uwzględniony być powinien bowiem całokształt materiału dowodowego, na który składają się także te dokumenty. Natomiast jeżeli chodzi o zarzut skarżących, iż dokumenty powyższe nie są aktualne, podnieść należy, iż skarżący nie wykazali, aby nastąpiły zmiany w migracji zwierząt od czasu opracowania tych dokumentów. Ponadto zwrócić należy uwagę, że działania, o których mowa w art. 32 u. p. z. p., na które powołują się skarżący, mają na celu zachowanie aktualności obowiązujących przepisów planu miejscowego. Celem uchwały rady gminy, podejmowanej w sprawie stwierdzenia aktualności planu miejscowego jest przesądzenie o ewentualnej potrzebie działań planistycznych na określonych obszarach, tak aby funkcjonujący akt planistyczny nie zatracił waloru aktualności. Skoro plan miejscowy nie obowiązuje, nie można czynić zarzutu, że organ nie przedstawił dowodów na działanie gminy w trybie art. 32 u. p. z. p. W ocenie Sądu z dokumentów powyższych wynika, że na części działki objętej wnioskiem znajduje się ważny dla ochrony Parku korytarz ekologiczny. Choć nie zajmuje on całości niezabudowanego w tym rejonie terenu, to jednak uzasadniona jest obawa, że w przypadku zlokalizowania tak dużej inwestycji sąsiadujące z terenem inwestycji tereny rolnicze nie zapewnią spełniania funkcji migracyjnej. Zaznaczyć bowiem należy, iż obecność siedlisk ludzkich oraz związane z tym czynniki takie jak np. oświetlenie, hałas, które są nieodłącznym elementem bytności ludzi, będą powodować płoszenie zwierząt. Istotny w sprawie jest rozmiar przedmiotowej inwestycji, polegającej na budowie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz ośmiu budynków garażowych wolnostojących. Powstałoby więc małe osiedle domków mogące zagrozić istniejącemu obecnie korytarzowi ekologicznemu. Organ zasadnie wskazał, że mógł odnieść się tylko do inwestycji określonej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy dając jednocześnie do zrozumienia, że w tym miejscu mogłoby powstać siedlisko obsługujące sąsiednie tereny rolnicze, które - mimo ich użytkowania - nie stanowią dużej bariery dla przemieszczania się zwierząt. Niezasadny jest też zarzut nierozważenia przez organy oceny oddziaływania inwestycji na zachowanie stanu przyrody w razie umiejscowienia korytarza ekologicznego w innym miejscu. Zwierzęta swobodnie wybierają bowiem takie ciągi komunikacyjne, jakie im najbardziej odpowiadają. Korytarza ekologicznego bowiem nie można "przenieść" w inne miejsce, chyba że przy ewentualnej zmianie warunków terenowych, co wykracza jednak zdaniem Sądu poza granice sprawy. Wobec powyższego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).