IV SA/Wa 1170/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2011 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia P. z siedzibą w B. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 157 § 3 Kpa, Minister Środowiska, po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia P. , odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] września 2010 r. znak: [...] zezwalającą Instytutowi Biologii Uniwersytetu w B. na dokonanie odstrzału 90 sztuk łosi do celów badań naukowych. W uzasadnieniu decyzji Minister Środowiska wskazał, iż Stowarzyszenie P. zwracając się, na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 Kpa z wnioskiem o stwierdzenie nieważności podniosło, iż decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] września 2010 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie wnioskującego Stowarzyszenia nie uwzględnia ona bowiem, iż istnieje inne zadawalające rozwiązanie pozwalające na zrealizowanie celu badań, poza tym brak jest pewności, że odstrzał 90 osobników łosia nie spowoduje zagrożenia dla populacji tego gatunku. Odnosząc się do złożonego wniosku Minister Środowiska stwierdził, iż nie znajduje on uzasadnienia. W ocenie Ministra powołana przez Stowarzyszenie przesłanka rażącego naruszenia prawa przez wydaną w dniu [...] września 2010 r. decyzję jest bezpodstawna, bowiem badania naukowe dotyczące ewentualnego obniżenia płodności samic łosia nie mogą zostać przeprowadzone przyżyciowo, wymagają bowiem dokładnych badań histopatologicznych. W ocenie organu, za bezpodstawną należy również uznać obawę o negatywnym wpływie na liczebność populacji łosia. Dane statystyczne GUS wskazują bowiem, że w skali kraju liczebność populacji łosia stale wzrasta. Minister Środowiska powołał się również na pozytywne zaopiniowanie przedmiotowej decyzji przez Państwową Radę Ochrony Przyrody. Jednocześnie Minister wskazał, iż w związku ze skróceniem terminu realizacji odstrzału łosia do dnia 24 listopada 2010 r., dalsze postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Środowiska decyzją z dnia [...] maja 2011 r., wydaną na podstawie art. 138 Kpa, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca2011 r. dotyczącą odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2010 r. Minister Środowiska wskazał, iż przed wydaniem decyzji z dnia [...] września 2010 r., której stwierdzenia nieważności domaga się wnioskujące Stowarzyszenie, zbadał wszystkie okoliczności faktyczne sprawy i zasięgnął opinii Państwowej Rady Ochrony Przyrody. Decyzja o przeprowadzeniu odstrzału 90 łosi do celów badań naukowych wiąże się tematycznie z wykonaniem zleconej przez Ministerstwo Środowiska "Strategii ochrony i gospodarowania populacja łosia w Polsce". Minister ponownie zwrócił uwagę, iż proponowanych badań nie można było przeprowadzić przeżyciowo. Dodatkowo wskazał, iż w opinii Państwowej Rady Ochrony Przyrody, biorąc pod uwagę obecny stan liczebności łosia w Polsce, odstrzał 90 osobników nie spowoduje negatywnych skutków dla całej populacji. Dodatkowo podkreślono, iż w celu uzyskania pewności, że odstrzał nie spowoduje zagrożenia populacji danego gatunku, Uniwersytet w B. w ramach opracowania "Strategia ochrony i gospodarowania populacja łosia w Polsce" zimą 2010 r. dokonał we współpracy z Lasami Państwowymi i studentami inwentaryzacji liczebnej łosia, która uwzględniła również wykonywanie lotów taksacyjnych w basenie doliny B. Dokonana inwentaryzacja potwierdziła fakt wzrastającej liczebności łosia. Jednocześnie podkreślono, iż Stowarzyszenie P. nie przedstawiło żadnych wiarygodnych ekspertyz potwierdzających tezę, ze decyzja dotycząca odstrzału spowodowała załamanie liczebności populacji łosia w Polsce. Skargę na powyższą decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2011 r. złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Stowarzyszenie P. zarzucając jej naruszenie przepisów prawa, tj. art. 7, 31§ 1 , 77 § 1 i 107 § 1 Kpa. W ocenie skarżącej Minister Środowiska wydając zaskarżoną decyzję nie wziął pod uwagę istotnych dla rozpoznawania niniejszej sprawy okoliczności. Przed wydaniem decyzji z dnia [...] września 2010 r. nie ustalono bowiem, czy badania łosi związane z koniecznością ich zabicia są w ogóle potrzebne. Minister, zdaniem skarżącego Stowarzyszenia, nie przeprowadził również analizy w zakresie możliwości zastosowania alternatywnych metod badawczych pozwalających na pozyskanie danych do badań naukowych. Ponadto organ nie wziął pod uwagę faktu, że dane statystyczne nie są wystarczające do uznania, że populacja łosia znajduje się w "w stanie sprzyjającym ochronie w naturalnym zasięgu występowania". W ocenie strony skarżącej Minister Środowiska nie dokonał analizy przesłanek, o których mowa w art. 44 ust. 3 ustawy Prawo łowickie, nie przeprowadził również własnego postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia, czy odstrzał 90-ciu łosi nie spowoduje naruszenia "stanu sprzyjającego ochronie". W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych powodów niż w niej wskazanych. Przedmiotem oceny Sądu była decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2011 r., utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] marca2011 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] września 2010 r. zezwalającej Instytutowi Biologii Uniwersytetu w B. na dokonanie odstrzału 90 sztuk łosi do celów badań naukowych. Podkreślenia wymaga, iż zaskarżona decyzja Ministra Środowiska, podobnie jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały w wyniku merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego Stowarzyszenia P. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] września 2010 r. Należy mieć na uwadze, iż wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zależy od uprzedniej kontroli przez organ, czy zachodzą formalnoprawne przesłanki warunkujące jego dopuszczalność. Należy do nich w pierwszej kolejności ustalenie, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Stosownie bowiem do treści art. 157 § 2 Kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przed ustaleniem zatem, czy decyzja zawiera wady kwalifikujące ją do stwierdzenia nieważności konieczne jest przeprowadzenie fazy wstępnej postępowania, która ma za zadanie ustalić, czy postępowanie zainicjowane wnioskiem jest w ogóle dopuszczalne. W niniejszej sprawie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] września 2010 r. zwróciło się Stowarzyszenie P. . Należy mieć na uwadze, iż wnioskujące Stowarzyszenie nie było stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] września 2010 r. Domagając się skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Stowarzyszenie powinno zatem wykazać, że posiada status strony. Jednocześnie należy podkreślić, iż przyjmuje się, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stroną jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. O tym, czy podmiot żądający stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji ma interes prawny nie może natomiast decydować jedynie sama wola tego podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem tegoż postępowania. Interes prawny oznacza bowiem istnienie powszechnie obowiązującego przepisu prawa materialnego, który formułuje publiczne prawa (obowiązki) podmiotowe jednostki, które można realizować w drodze postępowania administracyjnego. Tylko zatem przepis prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. Skarżące Stowarzyszenie, jak już wskazywano, nie było stroną w sprawie dotyczącej zezwolenia na dokonanie odstrzału 90 sztuk łosia dla celów naukowych. Jeżeli tak, to należy uznać, iż na organie do którego wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ciążył obowiązek oceny, czy występujący z wnioskiem ma przymiot strony w tym postępowaniu. Dlatego też należy uznać, iż Minister Środowiska nie był uprawniony do ustosunkowania się do argumentów dotyczących wadliwości decyzji. Minister Środowiska odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie nieważności własnej decyzji z dnia [...] września 2010 r., powołał treść art. 157 § 3 Kpa. Należy mieć na uwadze, iż na podstawie przepisu art. 157 § 3 Kpa, obowiązującego w dniu wydania decyzji z dnia [...] marca 2010 r., organ administracji publicznej uprawniony był orzec jedynie co do niedopuszczalności wszczęcia postępowania nieważnościowego z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przepis art. 157 § 3 Kpa stanowiący podstawę prawną odmowy wszczęcia postępowania nadzwyczajnego miał zatem zastosowanie w sytuacji, gdy z żądania wszczęcia postępowania wynika w sposób oczywisty, że jednostka wnosząca żądanie nie ma w sprawie interesu prawnego. Należy mieć bowiem na uwadze, iż w sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności wyjaśniających, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie ( wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006r, I OSK 725/2005, LEX nr 209119, wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2005r, OSK 1534/2004, LEX nr 190574 ). Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie wydanie rozstrzygnięcia wymagało w pierwszej kolejności wyjaśnienia, czy składający wniosek ma legitymację do żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Minister Środowiska odmawiając na podstawie art. 157 § 3 Kpa wszczęcia postępowania nieważnościowego, bez poczynienia uprzednio jakichkolwiek ustaleń w zakresie dopuszczalności złożonego wniosku, dokonał oceny merytorycznej kwestionowanej decyzji. Przedmiotem oceny organu była bowiem kwestia zasadności zarzutu rażącego naruszenia prawa. Działanie takie należy uznać za wadliwe. Skoro wniosek o stwierdzenie nieważności złożył podmiot, co do którego nie ustalono, czy posiada legitymację procesową, to merytoryczna ocena takiego wniosku, przed zbadaniem istnienia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego, była niedopuszczalna. W związku z tym co powiedziano wyżej stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z wadliwie przeprowadzonym postępowaniem co stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Pozostaje jednak do rozważenia jaką formę powinno mieć rozstrzygnięcie organu w sytuacji, gdy wniosek o wszczęcie postępowania pochodzi od osoby nie mającej legitymacji do żądania prowadzenia postępowania administracyjnego. Z dniem 11 kwietnia 2011r. nastąpiła nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2011, nr 6, poz.18 ze zm.), w ramach której dodano w tej ustawie m.in. art. 61a w brzmieniu: "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania" (§ 1); "Na postanowienie, o którym mowa w § 1 służy zażalenie" (§ 2). W rozpoznawanej sprawie Minister Środowiska rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy orzekał w dniu [...] maja 2011 r., a więc już pod rządami nowych przepisów. Oznacza to, iż formą w jakiej ewentualnie winna nastąpić odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest forma postanowienia. W sytuacji zatem, gdy organ dojdzie do przekonania, iż wnioskujące Stowarzyszenie nie posiada interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] września 2010 r., przy czym ustalenia w tym zakresie nie będą wymagały przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego, w trybie art.61a k.p.a. Sąd jednak podziela pogląd ugruntowany w doktrynie prawa, iż w sytuacji gdy do organu administracji publicznej będzie należał obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w kwestii legitymacji materialno-prawnej osoby żądającej przeprowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej, załatwienie takiego żądania następować powinno w drodze wydania decyzji o umorzeniu postępowania- takie żądanie wszczyna bowiem postępowanie (por. A. Plucińska-Filipowicz, Komentarz do art. 61a k.p.a., LEX). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji. Podczas ponownego rozpoznania sprawy organ winien uwzględnić powyższe ustalenia i wykładnię przepisów prawa, mających zastosowanie w sprawie.