IV SA/Wa 1175/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu w dniu 1 października 2013 r. na rozprawie sprawy ze skargi P. M. na pismo Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia zgłoszenia wierzytelności p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu P. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Pismem z dnia 11 października 2012 r. P. M. wniósł o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wypłatę przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w R. niezaspokojonej przez R. Spółkę z.o.o należności głównej oraz o wypłatę tej należności w kwocie 190.652,44 zł w związku z realizacją przez R. z. o.o. zamówienia publicznego na roboty budowlane udzielonego przez GDDKiA. Pismem z dnia [...] października 2012 r. P. M. został poinformowany, że prowadząc działalność gospodarczą w Polsce mógł bez trudu dowiedzieć się o pracach nad ustawą mającą pomóc przedsiębiorcą w odzyskaniu należnych im kwot za prace wykonane przy budowie autostrad i dróg ekspresowych. Nadto w piśmie tym stwierdzono, że nie było przeszkód do ustanowienia w Polsce pełnomocnik, który pod nieobecność przedsiębiorcy mógłby prowadzić sprawy związane z dochodzeniem należności za wykonane prace. W dniu 29 października 2012 r. P. M. skierował do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowienie m z dnia [...] października 2012 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia zgłoszenia wierzytelności w trybie ustawy z dnia 28 czerwca 2012 r. o spłacie niektórych niezaspokojonych należności przedsiębiorców, wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych. W piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad poinformowała P. M., że przepisy ustawy z dnia 28 czerwca 2012 r. o spłacie niektórych niezaspokojonych należności przedsiębiorców, wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych nie przewidują możliwości przywrócenia terminu na dokonanie zgłoszenia należności. Zgłoszenie należności zostało złożone w dniu 11 października 2012 r., a termin określony w art. 5 ust. 3 powołanej wyżej ustawy upłynął 19 września 2012 r. Wobec powyższego przedmiotowe zgłoszenie przedsiębiorcy nie zostało pozytywnie zweryfikowane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Podkreślono, że pismo z dnia [...] października 2012 r. nie jest postanowieniem ani decyzją wydana w trybie kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawa o spłacie niektórych niezaspokojonych należności przedsiębiorców nie zawiera przepisu, który przewidywałby rozstrzyganie o wciągnięciu danego przedsiębiorcy na listę przedsiębiorców spełniających warunki ustawowe w drodze decyzji administracyjnej bądź postanowieni, zaś zgłoszenie należności, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy nie jest wnioskiem z art. 64 k.p.a. Wywodzono, że w przedmiotowej sprawie nie toczyło się postępowanie administracyjne, a więc pismo z dnia [...] października 2012 r. nie jest postanowieniem. Zgodnie bowiem z art. 123 k.p.a. postanowienia wydaje organ administracji publicznej w toku postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł P. M. zarzucając naruszenie: - art. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie złożenia zgłoszenia wierzytelności nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego; - art. 58 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że wnioskodawca nie uprawdopodobnił w złożonym wniosku, że uchybienie terminu do złożenia zgłoszenia wierzytelności nastąpiło bez jego win; - art. 124 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nie zawarcie w zaskarżonym postanowieniu wszystkich wymaganych prawem składników. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonych postanowień Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2012 r. i z dnia [...] listopada 2012 r. oraz zasądzanie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skarżący wywodził, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Z tych też względów, jak również na mocy art. 1 ustawy o spłacie niektórych niezaspokojonych należności przedsiębiorców instytucja ta została zobligowana do zaspokajania niezaspokojonych przez wykonawcę należności głównych przedsiębiorcy, który zawarł umowę z wykonawcą w związku z realizacja zamówienia publicznego na roboty budowlane udzielonego przez GDDK i A. Zdaniem skarżącego GDDK i A jest organem administracyjnym w rozumieniu art. 1 k.p.a. i jest zobligowana do stosowania prawa administracyjnego zarówno materialnego, jak i procesowego. Odmienny pogląd oznaczałby, że w sprawie nie jest stosowana żadna procedura prawna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Organ podkreślił, że ustawa o spłacie niektórych niezaspokojonych należności przedsiębiorców, wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych, dotyczy relacji opartych na stosunkach cywilnoprawnych, nie dotyczy władztwa państwowego, w których jest stosowana w sposób władczy norma administracyjna prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. nr 270), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Właściwość sądów administracyjnych określają przepisy art.3 § 2 oraz § 3 p.p.s.a. Zgodnie z art.3 § 2 p.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Zgodnie z art.3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Rozważyć wić należy, czy powyższa sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych. Skarżący wniósł o przywrócenie terminu do złożenia zgłoszenia wierzytelności w trybie ustawy z dnia 28 czerwca 2012 r. o spłacie niektórych niezaspokojonych należności przedsiębiorców, wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych (Dz. U. z 2012 r., nr 891). Działanie skarżącego zmierza wić do zaspokojenia roszczenia o zapłatę należności w drodze skorzystania z uprawnień zakreślonych powyższą ustawą. Artykuł 1 ust. 1 tej ustawy stanowi, że ustawa ta określa zasady spłaty przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad niezaspokojonych przez wykonawcę należności głównych przedsiębiorcy, który zawarł umowę z wykonawcą w związku z realizacją zamówienia publicznego na roboty budowlane udzielonego przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, wyłącznie za zrealizowane i odebrane prace. Zgodnie z art.1 ust.2 ustawy przepisy ustawy nie mają zastosowania do należności, które mogą być zaspokojone na podstawie art. 6471 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, z późn. zm.). W myśl art.5 ust.2 ustawy przedsiębiorca może zgłosić Generalnemu Dyrektorowi należność, która przysługuje mu od wykonawcy: 1) który zalega z zapłatą za zrealizowane i odebrane prace co najmniej 30 dni albo 2) wobec którego ogłoszono upadłość albo sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości na podstawie art. 13 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1361, z późn. zm.6)). Po dokonaniu weryfikacji zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, Generalny Dyrektor może ogłosić, a w przypadku gdy zgłoszone należności przekroczą 3% wartości zamówienia publicznego ogłasza, w dzienniku o zasięgu ogólnokrajowym o otwarciu 21-dniowego terminu na dokonywanie zgłoszeń. Po upływie tego terminu Generalny Dyrektor sporządza listę przedsiębiorców spełniających warunki, o których mowa w ust. 2 i art. 8, i zawiadamia przedsiębiorców o umieszczeniu ich na liście. Zważyć więc należy, czy przedmiotem regulacji ustawy są stosunki prawne o charakterze administracyjnoprawnym, tj. takie, w których pomiędzy organem państwowym a podmiotem spoza administracji występuje relacja podporządkowania, władztwa, czy też stosunki o charakterze cywilnoprawnym, w których pomiędzy Skarbem Państwa oraz podmiotami niepublicznymi występuje relacja równorzędności i dobrowolności. Ocena według powyższych kryteriów charakteru regulacji, będących przedmiotem ustawy o spłacie należności nie może pozostawiać wątpliwości co do tego, że regulacje te mają charakter cywilnoprawny. Przedmiotem ustawy jest bowiem zaspokojenie przez Skarb Państwa, reprezentowany przez Dyrektora, roszczeń przedsiębiorców o charakterze cywilnoprawnym, wynikających z nieuregulowania wobec nich należności przez wykonawców. Istotą regulacji ustawowej jest zatem ustanowienie cywilnoprawnej współodpowiedzialności Skarbu Państwa wobec przedsiębiorców za zobowiązania zaciągnięte wobec nich przez wykonawców. Ustawa o spłacie należności nie przewiduje, aby do któregokolwiek z etapów postępowania w przedmiocie spłaty niezaspokojonych należności przedsiębiorców, wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej "k.p.a.". Okoliczności wskazane powyżej stanowią przesłankę do stwierdzenia, że czynności polegającej na umieszczeniu danego podmiotu na liście przedsiębiorców umieszczenia nie można kwalifikować jako czynności z zakresu administracji publicznej. Jest to bowiem określony ustawowo element procedury dochodzenia przez przedsiębiorców roszczeń o charakterze cywilnoprawnym. Niekonsekwentnym byłoby w tego rodzaju sprawach łączenie diametralnie różnych reżimów prawnych, tj. reżimu prawa cywilnego i reżimu prawa administracyjnego. Do wszelkich roszczeń, mających swoje źródło w przepisach ustawy o spłacie należności, jako do roszczeń o charakterze cywilnoprawnym winien znaleźć zastosowanie wyłącznie reżim prawa cywilnego, a w konsekwencji roszczenia te winny być dochodzone wyłącznie przed sądem powszechnym. W takiej sytuacji nie można mówić, że wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zgłoszenia wierzytelności w trybie tej ustawy rozstrzygany jest w drodze postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, w ocenie skarżącego pisma z dnia [...] listopada 2012 r., jak i z dnia [...] października 2012 r. mają charakter postanowień. Natomiast zdaniem organu są to jedynie pisma informujące skierowane do skarżącego. W ocenie Sądu, z uwagi na cywilnoprawny charakter sprawy, rozstrzygnięcie powyższej kwestii nie ma zasadniczego znaczenia z punktu widzenia jej rozstrzygnięcia, albowiem sprawa ta nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Powyższe rozważania pozwalają na stwierdzeni, że zaskarżone pismo GDDKiA z dnia 15 listopada 2012 r. nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd, w oparciu o przepisy art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu sądowego orzeczono w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.