IV SA/Wa 1175/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Szymańska Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.) Sędzia SO del. Aleksandra Westra po rozpoznaniu w dniu 29 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...]Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem nr [...], z [...] marca 2020 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...] odmawiającym wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek [...] SA, złożony 18 września 2018 r. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na stabilizacji dna koryta rzeki [...] w rejonie ujęcia wody chłodzącej dla [...] w km 504+600, na dz. ew. nr [...], obr. [...] oraz na dz. ew. nr [...],[...] i [...] obr. [...], na terenie Dzielnicy [...] i Dzielnicy [...][...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie sprawy. Prezydent [...] postanowieniem z [...] października 2018 r., nr [...], odmówił wszczęcia postępowania na wniosek [...] SA, złożony 18 września 2018 r. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na stabilizacji dna koryta rzeki Wisły w rejonie ujęcia wody chłodzącej dla [...] w km 504+600, na dz. ew. nr [...], obr. [...] oraz na dz. ew. nr [...],[...] i [...] obr. [...], na terenie Dzielnicy [...] i Dzielnicy [...][...]. Pismem z 10 maja 2019 r. Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] wniosło o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] lutego 2020 r., znak: [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia Prezydenta [...] z [...] października 2018 r., nr [...]. Pismem z 19 lutego 2020 r. Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...] wystąpiło z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując ponownie sprawę wskazało, że zgodnie z art. 61a k.p.a. gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego może nastąpić z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych. Z treści ww. przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności inicjowane na żądanie wnioskodawcy składa się zatem z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010r., sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 k.p.a. W przedmiotowej sprawie, postanowieniem z [...] października 2018 r., nr [...] Prezydent [...] na wniosek [...] SA odmówił na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na stabilizacji dna koryta rzeki [...] w rejonie ujęcia wody chłodzącej dla [...] w km 504+600, na dz. ew. nr [...], obr. [...] oraz na dz. ew. nr [...],[...] i [...] obr. [...], na terenie Dzielnicy [...] i Dzielnicy [...][...]. Następnie pismem z dnia 10 maja 2019 r. Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] wniosło o stwierdzenie nieważności postanowienia Prezydenta [...] z dnia [...] października 2018 r. W ocenie Kolegium, przymiot strony postępowania zakończonego postanowieniem wydanym na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., przysługuje [...] SA jako inicjatorowi postępowania w sprawie wydania przedmiotowej decyzji środowiskowej. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przez MPWiK w [...] nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności może nastąpić tylko w razie wystąpienia przeszkód formalnoprawnych, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. W przypadku odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. interes prawny w kwestionowaniu postanowienia, o jakim mowa w tym przepisie, przysługuje bowiem jedynie wnioskodawcy, tj. osobie, która żądała uruchomienia określonej procedury administracyjnej. Takie postanowienie nie oddziałuje bowiem w żadnym zakresie na prawa i obowiązki pozostałych osób. W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie skarżący nie legitymuje się przymiotem strony postępowania i nie może skutecznie żądać stwierdzenia nieważności postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek [...] SA, w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na stabilizacji dna koryta rzeki [...] w rejonie ujęcia wody chłodzącej dla [...] w km 504+600, na dz. ew. nr [...], obr. [...] oraz na dz. ew. nr [...],[...] i [...] obr. [...], na terenie Dzielnicy [...] i Dzielnicy [...][...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2020 r. wniosło Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A. Skarżąca zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 127 § 3 k. p. a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 144 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że: a. Skarżąca nie jest uprawiona do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta [...] z [...] października 2018 r. odmawiającego wszczęcia postępowania na wniosek [...] SA w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na stabilizacji dna koryta rzeki [...] w rejonie ujęcia dla [...] tj. nie ma przymiotu strony, gdyż interes prawny w kwestionowaniu ww. postanowienia, przysługuje jedynie wnioskodawcy - [...] SA czyli osobie, która żądała wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, co skutkowało utrzymaniem w mocy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lutego 2020 r., znak: [...] odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta [...] z [...] października 2018 r., nr [...], b. wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek [...] SA w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na stabilizacji dna koryta rzeki [...] w rejonie ujęcia dla [...] nie narusza prawa i obowiązków Skarżącej, zaś z dokumentów dołączonych do akt postępowania administracyjnego wynika, że Skarżącą ma interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności postanowienia z [...] października 2018 r., nr [...], gdyż jest głównym przedsiębiorcą zajmującym się na terenie [...] i gmin ościennych zbiorowym zaopatrzeniem w wodę, a przeprowadzenie przez [...] ww. przedsięwzięcia bez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia może zagrażać bezpieczeństwu ujęć wody na [...], 2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., 7 k.p.a., 7 b k.p.a. i art. 8 k.p.a. oraz art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku poprzez niepodjęcie wszelkich czynności w oparciu o obowiązujące przepisy prawa niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes Skarżącej. Wobec podniesionych zarzutów, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2020 r., znak: [...] i nakazanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia z [...] października 2018 r., zgodnie z wnioskiem Skarżącej z 10 maja 2019 r. Zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organ zasadnie odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia Prezydenta [...] z [...] października 2018 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek [...] SA, złożony 18 września 2018 r. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na stabilizacji dna koryta rzeki [...] w rejonie ujęcia wody chłodzącej dla [...] w km 504+600, na dz. ew. nr [...], obr. [...] oraz na dz. ew. nr [...],[...] i [...] obr. [...], na terenie Dzielnicy [...] i Dzielnicy [...][...]. Zasadą jest, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). W rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (art. 61a § 2 k.p.a.). Statuując w art. 61a k.p.a. instytucję odmowy wszczęcia postępowania, ustawodawca wyodrębnił etap wstępny postępowania administracyjnego, w którym organ bada czy postępowanie ze względów podmiotowych lub przedmiotowych może być w ogóle wszczęte. W przeciwieństwie do etapu merytorycznego rozpoznawania sprawy organ nie orzeka co do istoty żądania podmiotu wnoszącego podanie, lecz przepis ten nakłada na organ administracji obowiązek wstępnej kontroli badania uprawnienia wnoszącego podanie do bycia stroną w postępowaniu. W sytuacji, gdy podmiot wszczynający postępowanie nie ma przymiotu strony, organ powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Oznacza to, że już na etapie wszczęcia postępowania organ, kontrolując legitymację procesową podmiotu wnoszącego podanie, ma obowiązek określić, czy wnoszący podanie posiada interes prawny, ponieważ jest on podstawowym elementem określającym stronę. Przepis art. 61a k.p.a. odwołuje się zatem do obiektywnego pojęcia strony, wedle którego o statusie strony decyduje brzmienie przepisów prawa materialnego. Stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu, należy ustalić według norm prawa materialnego. Natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakieś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Należy zatem na wstępie zaznaczyć, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., aby pozwalał uznać osobę za stronę postępowania administracyjnego, musi być normatywny, obiektywny, aktualny, własny, indywidualny, realny i konkretny (por. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2010, s. 271; D. Całkiewicz, Interes prawny jako podstawa legitymacji procesowej strony w postępowaniu administracyjnym, "Studia Prawnoustrojowe" 2010, t. 13, s. 84–86; A.S. Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2008, s. 79). W niniejszej sprawie Sąd podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że interesu prawnego w postępowaniu nadzorczym dotyczącym postanowienia Prezydenta [...] z [...] października 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek [...] SA w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na stabilizacji dna koryta rzeki [...] w rejonie ujęcia wody chłodzącej dla [...] w km 504+600, na dz. ew. nr [...], obr. [...] oraz na dz. ew. nr [...],[...] i [...] obr. [...], na terenie Dzielnicy [...] i Dzielnicy [...][...], skarżąca nie posiada. Należy zwrócić uwagę, że [...] SA pismem z 18 września 2018 r. wystąpiła do Prezydenta [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na stabilizacji dna koryta [...] w rejonie ujęcia wody chłodzącej dla [...] w km 504+600, na dz. ew. nr [...], obr. [...] oraz na dz. ew. nr [...],[...] i [...] obr. [...], na terenie Dzielnicy [...] i Dzielnicy [...][...]. Postępowanie w tej sprawie nie zostało jednak wszczęte, gdyż Prezydenta [...] postanowieniem z [...] października 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania. Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., gdyż organ uznał, że istnieją uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Przyczyny te polegają na tym, że zamierzenie inwestycyjne nie stanowi przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 71 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r., poz. 1405, ze zm. - zwanej dalej ooś), oraz dla których wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto inwestor nie będzie uzyskiwał decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy ooś, ani dokonywał zgłoszeń, o których mowa w art. 72 ust. 1a, ani podejmował u chwały, o której mowa w art. 72 ust. 1b ustawy ooś, przed którymi wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wnioskodawca nie zaskarżył tego postanowienia. W praktyce oznacza to, że żadne merytoryczne postępowanie administracyjne z wniosku [...] SA z 18 września 2018 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie toczyło się, w którym brałyby udział strony postępowania poza wnioskodawcą. Postępowanie z tego wniosku, przed jego wszczęciem, zakończyło się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Okoliczność ta, w ocenie Sądu, nie pozostaje bez wpływu na możliwość prowadzenia postępowania nadzwyczajnego w trybie nieważnościowym w stosunku do postanowienia Prezydenta [...] z [...] października 2018 r. wydanego na podstawie art. 61a§ 1 k.p.a., na wniosek skarżącej. Przede wszystkim zaznaczyć należy, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) jest nowym postępowaniem w stosunku do postępowania zwykłego, nowym o odrębnym przedmiocie. O ile bowiem w postępowaniu zwykłym rozpoznaje się i rozstrzyga sprawę indywidualną w formie decyzji (postanowienia), to przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie czy decyzja (postanowienie) wydana w postępowaniu zwykłym została wydana z ciężkim kwalifikowanym naruszeniem prawa, którego rodzaje wylicza enumeratywnie art. 156 § 1 k.p.a. Ta odrębność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) ma znaczenie w sprawie dla ustalenia zakresu obowiązywania przepisów prawa materialnego dla wyznaczenia przymiotu strony (wyrok NSA z 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 1008/18, LEX nr 2781987). W wyroku tym NSA zauważa, że "nie zawsze musi zachodzić tożsamość między podmiotami w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji, niemniej jednak to przedmiot decyzji badanej określa krąg podmiotów będących stroną postępowania zarówno zwykłego, jak i prowadzonego w tzw. trybie nieważnościowym. Stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji będzie każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy decyzja administracyjna, której żąda weryfikacji lub która jest przedmiotem weryfikacji w postępowaniu wszczętym z urzędu. Nie jest sporne w judykaturze, iż stroną postępowania nieważnościowego będzie więc zawsze automatycznie każda strona postępowania głównego, w którym wydano wadliwą decyzję, z uwagi na to, że weryfikacja decyzji pod kątem kwalifikowanych wad prawnych dotykać będzie sfery interesu prawnego lub obowiązku takich podmiotów. W każdej sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji konieczne będzie jednak badanie, czyjego interesu prawnego lub obowiązku poza stronami postępowania głównego dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem może zdarzyć się i tak, że skutki stwierdzenia nieważności decyzji będą dotyczyły podmiotów, które nie brały udziału w postępowaniu głównym i podmioty takie staną się stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej." Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, należy zauważyć, że skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania postanowieniem z [...] października 2018 r., organ nie prowadził postępowania administracyjnego i nie rozstrzygał sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że postanowienie to dotyczy jedynie [...] SA. Nieuzasadnione jest twierdzenie skarżącej, że formalne postanowienie, na skutek którego nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy narusza interes skarżącej. Tylko merytoryczne rozstrzygniecie sprawy może naruszać interes prawny skarżącej, bądź oddziaływać na prawa i obowiązku skarżącej. Sama decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie stanowi podstawy do rozpoczęcia prac związanych z inwestycją. Decyzja środowiskowa wydawana jest wtedy, gdy wymaga tego przepis prawa. Skoro skarżąca obawia się, że planowana inwestycja może skutkować zagrożeniem dla ujęć wody na [...], niezbędnej do funkcjonowania mieszkańców [...] i gmin ościennych, interesu swojego może bronić w postępowaniach, które będą się toczyć w związku z planowaną inwestycją. Mając powyższe na uwadze, Sąd nie znalazł podstaw do uznania zasadności zarzutów skargi. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 i art. 119 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.