IV SA/Wa 1177/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Z. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany wpisu w ewidencji gruntów i budynków uchyla zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z [...] lutego 2015 r. – zaskarżoną skargą przez Z. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – utrzymał w mocy decyzję Starosty W. z [...] stycznia 2015 r., którą odmówiono dokonania zmiany wpisu w operacie ewidencji gruntów i budynków. Stan sprawy przedstawia się następująco: Starosta W. decyzją z [...] stycznia 2015 r. odmówił dokonania zmiany wpisu w jednostce rejestrowej nr [...] w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu K. gm. K. dotyczącej działki nr [...] w miejsce użytku oznaczonego [...] ([...]) oznaczenia [...] ([...]). Od powyższej decyzji odwołał się Z. L. W odwołaniu zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a oraz art. 9 ust. 1 pkt 1c ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne przez ich błędną wykładnią i niezasadne przyjęcie, że ciek wodny znajdujący się w działce [...] jest rowem melioracyjnym, w sytuacji kiedy ciek ten stanowi strugę-rzekę o nazwie K. i stanowi naturalny ciek wodny i naruszenie art. 7, art. 75 i art. 77 § 1 K.p.a. przez przeprowadzenie niepełnego postępowania dowodowego w zakresie rzetelnego ustalenia prawdziwego charakteru cieku wodnego znajdującego się na działce [...]. Odwołujący się zauważył, że w aktualnym geoportalu na mapie topograficznej ciek ten został oznaczony, jako K. Zresztą istnieje ona na wielu wcześniejszych mapach geodezyjnych. Nadto zarzucił Staroście W, że nie zwrócił się do Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej oraz do innych instytucji, np. Ministerstwa Środowiska, w celu uzyskania informacji dotyczącej zakwalifikowania ww cieku, jako rzeki, jak również błędne zakwalifikowanie ww użytku pomimo odpowiadania definicji użytku [...] z załącznika nr [...] do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego – w wyniku rozpatrzenia środka zaskarżenia – decyzją z [...] lutego 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty W. z [...] stycznia 2015 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte przez organ I instancji na podstawie "skargi" Z. L. związanej z domaganiem się dokonania weryfikacji i ujawnienia w operacie ewidencji gruntów i budynków w działce ewidencyjnej nr [...] użytku [...] w miejsce użytku [...]. Dyrektor Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. Oddział w S. P. w piśmie z [...] grudnia 2014 r. poinformował, iż "ciek wodny, do którego na odcinku km ok. [...] do km ok. [...] przylega działka nr [...] położona w obrąbie K. gm. K. stanowi część rowu melioracji wodnych szczegółowych "[...]", który na odcinku km ok [...] - km ok [...] płynie naturalnym korytem. Ww. odcinek rowu nie jest zaliczony do urządzeń melioracji wodnych i tym samym nie jest ujęty w ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów prowadzonej zgodnie z wydanym 30.12.2004 r. przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozporządzeniem w sprawie sposobu prowadzenia ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów (tj. Dz. U. z 2014 r. poz. 1403)". Fakt, iż ww. odcinek cieku nie został ujęty we wskazanej ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów - zdaniem organu - świadczy o prawidłowym zakwalifikowaniu w operacie ewidencji gruntów i budynków użytku "[...]" w działce ewidencyjnej nr [...], zgodnie z pkt [...] załącznika nr [...] ww. rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, który do gruntów pod rowami "[...]" zalicza grunty zajęte pod otwarte rowy pełniące funkcje urządzeń melioracji wodnych szczegółowych dla gruntów wykorzystywanych do produkcji rolniczej. Z powyższych ustaleń według organu odwoławczego wynika, iż Starosta W. utrzymuje operat ewidencyjny w zakresie ww. działki ewidencyjnej w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, do czego zobowiązuje § 44 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454, ze zm.). Dodatkowo z § 45 ust. 1 ww. rozporządzenia wynika, że aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych na podstawie dokumentów określonych w § 46 ww. rozporządzenia, zawierających wykaz zmian danych ewidencyjnych. W tym przypadku brak jest podstaw do sporządzenia ww. dokumentu, gdyż zmiana kwalifikacji przedmiotowego cieku nie leży w gestii jednostki wykonawstwa geodezyjnego. Podniesiony przez Z. L. w odwołaniu od decyzji zarzut naruszenia przez Starostę W. art. 7, art. 75 i art. 77 § 1 K.p.a. przez przeprowadzenie niepełnego postępowania dowodowego nie znajduje uzasadnienia, gdyż organ I instancji pozyskał niezbędne informacje z Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. Oddział w S. P., który prowadzi ewidencję wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów na terenie powiatu węgrowskiego. Również zarzut braku zgodności danych ewidencyjnych z danymi zawartymi w systemie "Geoportal" nie znajduje uzasadnienia, gdyż system "Geoportal" jest systemem poglądowym i nie stanowi podstawy aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Wobec powyższego brak podstaw do wprowadzenia wnioskowanej przez Z. L. zmiany danych ewidencyjnych. Z. L. w skardze na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] lutego 2015 r. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a oraz art. 9 ust. 1 pkt 1c ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne przez ich błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że ciek wodny znajdujący się na działce 618/1 jest rowem, w sytuacji kiedy ciek ten stanowi strugę - rzekę o nazwie K. oznaczoną w nomenklaturze [...] i stanowi naturalny ciek wodny; 2) przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. przez przeprowadzenie niepełnego postępowania dowodowego w zakresie rzetelnego ustalenia prawdziwego charakteru cieku wodnego znajdującego się na działce 618/1. Skarżący wskazał, że śródlądowe wody powierzchniowe dzielą się m. in. na płynące, do których zalicza się wody m. in. w ciekach naturalnych, kanałach oraz w źródłach, z których cieki biorą początek. Jako cieki naturalne rozumie się rzeki, strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy, naturalnymi lub uregulowanymi korytami. Ciek wodny znajdujący się na działce nr [...] stanowi strugę o nazwie geograficznej i hydrograficznej "[...]", stanowiący dopływ L. i jest składnikiem dorzecza W. Wedle klasyfikacji przeprowadzonej przez Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej nosi ona oznaczenie [...] i została zakwalifikowana jako kategoria [...], tj. potok nizinny piaszczysty. Ciek oznaczony jako K. istnieje na wielu wcześniejszych mapach geodezyjnych. Organ powinien był zwrócić się np. do Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej o udzielenie informacji, czy ciek wodny jest ciekiem naturalnym. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze.) – dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] lutego 2015 r. narusza prawo w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Tym samym – w wyniku analizy akt sprawy i treści wyżej wymienionej decyzji – stwierdzono naruszenie przywołanych w zarzutach skargi przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego [(t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) – dalej w skrócie: "K.p.a."] w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo Sąd z urzędu stwierdził naruszenie art. 138 § 1 pkt 1, art. 15 i art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. w stopniu wyżej wskazanym. Zauważyć przy tym trzeba, że Sąd przed rozpoznaniem sprawy przez organ odwoławczy na nowo w sposób wszechstronny, wyjaśnieniem wątpliwości wykazanych w skardze i wydaniem decyzji odzwierciedlającej zasadę przekonywania, nie będzie odnosił się do prawidłowości zastosowania przez organ prawa materialnego, uznając przedmiotową ocenę za przedwczesną. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, rozpoznając i rozstrzygając sprawę w postępowaniu odwoławczym, przede wszystkim nie zadośćuczynił jednej z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasadzie dwuinstancyjności unormowanej w art. 15 K.p.a. Nie dokonał ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. W ramach postępowania odwoławczego nie przeprowadził rzetelnie postępowania wyjaśniającego (art. 7 w zw. art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) i nie uzasadnił wydanej decyzji w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. Uzasadnienie decyzji w kwestii miarodajnej dla skarżącego, a zarazem będącej przedmiotem postępowania, w zasadzie sprowadza się po pierwsze do zacytowania treści pisma Dyrektora Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. Oddział w S. P. z [...] grudnia 2014 r.; po drugie do stwierdzenia, że fakt, iż wymieniony w ww piśmie odcinek cieku nie został ujęty w ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów, świadczy o prawidłowym zakwalifikowaniu w operacie ewidencji gruntów i budynków użytku "[...]" w działce ew. nr [...] zgodnie z pkt [...] załącznika nr [...] ww rozporządzenia, zgodnie z którym, do gruntów pod rowami "[...]" zalicza się grunty zajęte pod otwarte rowy pełniące funkcje urządzeń melioracji wodnych szczegółowych dla gruntów wykorzystywanych do produkcji rolniczej. Analiza treści zaskarżonej decyzji daje więc podstawy do stwierdzenia, że część składowa aktu, tj. uzasadnienie nie spełnia wymogów co do uzasadnienia faktycznego i prawnego. Uzasadnienie jest tym elementem decyzji, w którym organ ma przekonać strony postępowania do jednego z elementów decyzji, mianowicie do rozstrzygnięcia. To właśnie realizując zasadę przekonywania organ ma obowiązek wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, jakimi kierował się przy załatwieniu sprawy (art. 11 K.p.a.). Motywy winny wyjaśnić tok rozumowania organu. Nadto, zasada przekonywania łączy się ściśle z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.). Strony (w tym strona odwołująca się) winny poznać argumenty i przesłanki podejmowanej decyzji. Nie można mówić o zrealizowaniu powyższych zasad postępowania administracyjnego, wówczas gdy organ nie rozpoznaje sprawy na nowo. W ocenie Sądu Wojewódzki Inspektor powinien dokonać analizy materiału zgromadzonego w sprawie w jego całokształcie i w razie potrzeby materiał ten uzupełnić. W szczególności, jeżeli zasadność swojego stanowiska organ oparł na treści wyżej opisanego pisma Dyrektora [...] z [...] grudnia 2014 r., to powinien w uzasadnieniu przeprowadzić jego analizę, jego treść odnieść do stanu faktycznego sprawy i przekonać w tym względzie do swoich racji skarżącego. Winien to uczynić zwłaszcza w zakresie wyszczególnionych w tym piśmie odcinków cieku określonych w kilometrach z przełożeniem na identyfikację tych odcinków w sposób bardziej przemawiający, klarowny. Inaczej ujmując, ze zlokalizowaniem tych odcinków w granicach np. działek ewidencyjnych czy innych charakterystycznych punktów, elementów terenu dających możliwość ich identyfikacji. Ponadto w piśmie tym podaje się, że ciek wodny, do którego na określonym w nim odcinku przylega działka skarżącego o numerze ew. [...] stanowi część rowu melioracji szczegółowych "[...]", który na przedmiotowym odcinku płynie naturalnym korytem i ten odcinek rowu nie jest ujęty w ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów. Tę treść organ odwoławczy podsumowuje stwierdzeniem, że fakt ten świadczy o prawidłowym zakwalifikowaniu tego odcinka cieku do gruntów pod rowami, czyli jako użytku "[...]" w operacie ewidencji gruntów i budynków. Niemniej nie wyjaśnia przyjętego uznania w kontekście treści ww pisma, w którym mowa, że na odcinku działki skarżącego ciek stanowi część rowu melioracji szczegółowych, ale nie jest zaliczony do urządzeń melioracji wodnych i ujęty we wspomnianej już wcześniej ewidencji. Organ powinien przekonywująco uzasadnić dlaczego ten odcinek nie jest ujęty w powyższej ewidencji i dlaczego – według organu – spełnia definicję "[...]". Wyjaśnienia powyższych kwestii organ powinien również dokonać w powiązaniu z treścią innego pisma znajdującego się w aktach sprawy, mianowicie pisma Dyrektora [...] w W. Oddział w S. P. z [...] października 2011 r. (k. 4). Z pisma tego wynika, że ciek wodny na terenie wsi K. na pewnym odcinku (w piśmie tym określonym jako odcinku od granicy między działką nr [...] i wsią W. do granicy między działkami nr [...] i [...]) został w ramach obiektu inwestycyjnego "[...]" w latach 70-dziesiatych ubiegłego wieku przebudowany i jako rów zaliczony do urządzeń melioracji szczegółowych, tym samym został przyjęty do ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów, zaś na innym odcinku (w piśmie tym określonym jako dalszy odcinek tego cieku w dół, tj. od granicy miedzy działkami nr [...] i [...] do północnej granicy działki nr [...]) pozostał w stanie naturalnym, nie zaliczono go do ww urządzeń i nie ujęto w ww ewidencji mimo, że stanowi odbiornik wód odprowadzanych z obszarów zmeliorowanych w ramach obiektu "[...]". Nadto powinien też ustosunkować się do wskazania skarżącego, jakoby przedmiotowy ciek był naturalnym ciekiem wodnym, stanowiącym strugę - rzekę o nazwie K. oznaczoną w nomenklaturze [...]. Zauważyć również trzeba, że opisane wątpliwości wynikają z braku w materiale dowodowym sprawy mapy przedstawiającej przebieg cieku wodnego, jednocześnie obrazującej odcinki, o których mowa w pismach z [...] grudnia 2014 r. i z [...] października 2011 r., w tym odcinek działki skarżącego, na którym ten ciek przebiega. Wszystko to sprowadza się do stwierdzenia, że zadaniem organu było wykazanie cech określonego w sprawie gruntu i innych przesłanek, które były decydujące o zaliczeniu spornego gruntu do poszczególnego użytku gruntowego, czyli użytku rolnego oznaczonego jako "[...]" a nie do gruntu pod wodami jako "[...]". Organ odwoławczy, ponownie rozpoznając sprawę, będzie miał na względzie powyższe wywody, w efekcie w ramach art. 138 K.p.a. wyda rozstrzygnięcie zgodne z prawem. W tym stanie rzeczy Sąd – wobec naruszenia wyżej powołanych przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy – na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku.