IV SA/Wa 1181/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi E. J., J. M. i T. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2011 roku nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. solidarnie na rzecz skarżących E. J., J. M. i T. M. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku E. J., T. M. i J. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 61a kpa utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] listopada 2011 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 1977 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji oznaczonej w załączniku graficznym nr I-185/77 na terenie położonym w Dzielnicy [...] przy ul. [...] o pow. 7,0 ha. W uzasadnieniu postanowienia podano, iż w dniu [...] lutego 2011 r. do Kolegium wpłynął wniosek E. J., T. M. i J. M. o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji z dnia [...] marca 1977 r., w którym wskazano, że została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 28 kpa, bowiem ówcześni właściciele nieruchomości nie tylko nie braki udziału w postępowaniu, lecz również decyzji tej nie otrzymali. Kolegium odmawiając postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. wszczęcia postępowania, stwierdziło, że wniosek ten oparty jest na przesłankach stanowiących podstawę do uruchomienia innych trybów nadzwyczajnych postępowania, niż tryb stwierdzenia nieważności. Kolegium rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy uznało, że odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności była słuszna, gdyż powołana przez skarżących przesłanka nie mieści się w katalogu art. 156 kpa, natomiast może być istotna dla wznowienia postępowania. Organ nie może bowiem interpretować ( modyfikować) wniosku strony, zwłaszcza jeżeli żądania, tak jak w niniejszej sprawie, są jednoznaczne i nie budzą wątpliwości. Pozbawianie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu, powodujące ziszczenie się przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 kpa nie może być jednocześnie uznane za wydanie decyzji z naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa. Kolegium wskazało, iż w wyroku z dnia 11 czerwca 2008 r. sygn. akt SA/Lu 113/08 stwierdzono, iż do przyczyn przedmiotowych niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zalicza się takie okoliczności, jak np. oparcie żądania na podstawach uruchomienia innych trybów bądź brak dowodów na istnienie decyzji oraz dokumentacji decyzji dotkniętej wadą nieważności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł pełnomocnik E. J., T. M. i J. M. podnosząc zarzut naruszenia: 1) art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 28 kpa w zw. z art. 61 § 4 kpa poprzez ich niezastosowanie i odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 1977 r. nr [...] pomimo, że zaskarżona decyzja zapadła z rażącym naruszeniem prawa- tj. art. 28 kpa w zw. z art. 61 § 4 kpa; 2) art. 7, 80 i 107 § 3 kpa poprzez rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy, w tym brak wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego przed wydaniem orzeczenia przejawiającego się brakiem prawidłowego ustalenia kręgu uczestników postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] marca 1997 r. zgodnie z treścią art. 28 kpa, co w efekcie doprowadziło do odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego. Pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonych postanowień i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W motywach skargi podniesiono, iż nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu, że kwestie dotyczące udziału strony w postępowaniu mogą być rozpatrywane jedynie w trybie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a nie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, iż w sprawach zakończonych decyzją, wskutek wydania której strona doznaje ograniczenia prawa własności albo wręcz zostaje go pozbawiona, sam brak udziału takiej strony w postępowaniu z winy organu, w tym w szczególności z uwagi na śmierć jednej ze stron, stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności. Taki pogląd jest uzasadniony w sytuacjach, gdy upłynął termin przewidziany w art. 146 § 1 kpa, w którym można uchylić wadliwą decyzję, to przyjmując stanowisko organu stronie nie przysługiwałby żaden nadzwyczajny środek zaskarżenia, z którego mogłaby skorzystać w celu obrony przysługujących jej praw. Organ nie wziął pod uwagę, że konsekwencją rażącego naruszenia art. 28 kpa, było rażące naruszenie art. 61 § 4 kpa, zgodnie z którym o wszczęciu postępowania zawiadamia się wszystkie strony postępowania. Pełnomocnik wskazał, iż organ zaniechał samodzielnego ustalenia, czy osoby wszczynające postępowanie nadzorcze były stronami postępowania zakończonego decyzją z dnia [...]. marca 1977 r., pomimo nie wskazania ich jako jej adresatów, co było jego obowiązkiem. Organ w zakresie wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy dopuścił się naruszenia art. 7 i 77 § 1 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 61 § 1 i 3 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Treść przytoczonych przepisów wskazuje, że żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego powinno pochodzić od strony. Wynika z tego, że na organie spoczywa obowiązek zbadania, czy żądanie pochodzi od podmiotu, który posiada przymiot strony. Art. 61 kpa wyznacza granice skargowości, co oznacza, że wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić tylko z inicjatywy osoby, która ma legitymację procesową w rozumieniu art. 28 kpa. Stroną, w myśl art. 28 kpa, jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zatem, jeżeli z podania osoby, która domaga się wszczęcia postępowania wynika, że jest ona przekonana, iż ma w tym własny interes prawny i występuje w celu ochrony tego właśnie interesu, to nie można wydać postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Dopiero, jeżeli w wyniku przeprowadzonych czynności wyjaśniających we wszczętym postępowaniu, organ ustali brak istnienia legitymacji materialnoprawnej składającego wniosek (podanie, żądanie), a więc opartej na przepisach prawa materialnego, wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przepis art. 61a § 1 kpa stanowi "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Z treści tego przepisu wynika, że zawiera on dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Jednakże odmówić wszczęcia postępowania z tego powodu można tylko wtedy, gdy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 kpa, w którym bada się interes prawnego wnioskodawcy. Drugą przesłanką stanowiącą podstawę do odmowy wszczęcia postępowania jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Jeżeli na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 kpa nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Otóż skarżący w piśmie z dnia [...] lutego 2011 r. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...]. marca 1977 r., wskazując, że została wydana z rażącym naruszeniem art. 28 kpa i 61 § 4 kpa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, albowiem ich poprzednicy prawni pomimo, że byli właścicielami nieruchomości, których decyzja dotyczyła, nie brali udziału w postępowaniu i decyzja ta nie została im doręczona. Organ jako podstawę odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazał, iż brak udziału strony w postępowaniu stanowi przesłankę do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a nie do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Stanowiska tego nie można zaakceptować w realiach rozpoznawanej sprawy. Zauważyć po pierwsze należy, że wskazany przez organ tryb wznowienia postępowania z uwagi na upływ terminu określonego w art. 148 § 2 kpa nie może być uruchomiony, co oznacza, że skarżący mają zamkniętą drogę do kontroli legalności kwestionowanej decyzji. Po drugie – skarżący we wniosku z dnia [...] lutego 2011 r. wyraźnie domagają się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wskazując na rażące naruszenie przepisu prawa materialnego (art. 28 kpa) oraz rażące naruszenie przepisów postępowania ( art. 61 § 4 kpa). Zatem w tych okolicznościach nie można było a priori (bez wszczęcia postępowania) odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Organ dopiero po wszczęciu tego postępowania będzie mógł podjąć czynności zmierzające w pierwszej kolejności do ustalenia czy skarżący, jako następcy prawni właścicieli nieruchomości, których dotyczyła decyzja z dnia [...] marca 1977 r. mają interes prawny w sprawie. W razie pozytywnego wyniku organ będzie mógł przystąpić do kontroli kwestionowanej przez skarżących ww. decyzji Prezydenta W. z punktu widzenia kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 kpa. W zależności od dokonanych w tym zakresie ustaleń będzie mógł wydać stosowne rozstrzygnięcie w sprawie. Natomiast w razie negatywnego wyniku co do interesu prawnego skarżących wszczęte postępowanie będzie mógł zakończyć decyzją o umorzeniu postępowania. Mając na uwadze powyższe należało uznać, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające go postanowienie z dnia [...] listopada 2011 r. zostały więc wydane z naruszeniem art. 61 § 1 i 3 oraz art. 61a § 1 kpa. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135, art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.