IV SA/Wa 1182/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi D. A. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy - oddala skargę - Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska działając na podstawie art 138 §1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), art. 60 ust. 1 i art. 53 ust 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012 r. poz. 647, t.j.), po rozpatrzeniu zażalenia D. A., utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], odmawiające uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji w L. na działce nr ewid. [...] (obręb [...]) wydzielonej z nieruchomości przy ulicy [...], w granicach zespołu przyrodniczo-krajobrazowego [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia 24 lipca 2012 r., Prezydent Miasta L. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla wskazanej w sentencji inwestycji . Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w L. odmówił dokonania uzgodnienia przedmiotowej inwestycji wskazując, iż realizacja przedsięwzięcia na wnioskowanej działce byłaby związana ze zmianą sposobu użytkowania ziemi, a także doprowadziłaby do uszkodzenia gleby, tym samym stoi ona w sprzeczności z § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) stanowiącymi, iż na przedmiotowym obszarze chronionym zakazuje się uszkadzania i zanieczyszczania gleby, a także zmiany sposobu użytkowania ziemi. Na powyższe postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. zażalenie wniósł D. A., podnosząc iż: zakaz uszkadzania gleby oraz zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi nie mogą być przesłanką do odmowy uzgodnienia warunków zabudowy dla budowy domu jednorodzinnego. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, rozpoznając potrzymał w całej rozciągłości stanowisko organu I instancji wskazując, iż planowana inwestycja koliduje § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) stanowiącymi, iż na przedmiotowym obszarze chronionym zakazuje się uszkadzania i zanieczyszczania gleby, a także zmiany sposobu użytkowania ziemi. Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administarcyjnego w Warszawie pan D. A., domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił, iż wydane zostało z naruszeniem ruszeniem prawa materialnego tj. §3 ust. 1 pkt 3 i 7 Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] lipca 201Or. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego [...], z uwagi na błędne przyjęcie przez organ, iż planowana inwestycja spowoduje naruszenie wskazanych w tych przepisach zakazów, albowiem w jej sąsiedztwie istnieje już zabudowa jednorodzinna. W ocenie skarżącego zaskarżone postanowienie wkracza w prawa właścicielskie, pozbawiając go prawa decydowania o własnym gruncie. Ponadto skarżący wskazał, że Rada Miejska w L. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007r. przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania dla tego obszaru a działka Nr [...] w L. przy ul. [...] na której przewidywana jest inwestycja wchodzi w skład tego obszaru. Do dnia dzisiejszego plan nie został jednak uchwalony. W tym czasie Prezydent Miasta L. wydał jednak kilka decyzji o ustaleniu warunków zabudowy budynkami jednorodzinnymi działek Nr [...]. Uzgodnił warunki zabudowy na działkach przez które zaplanowany został nowy przebieg ulicy [...] / obecnie na planowanej drodze zostały wzniesione dwa budynki mieszkalne jednorodzinne, których odbiór budowlany nastąpił i został zasiedlony przez właścicieli. Wbrew temu, co twierdzi organ odwoławczy w ślad za wcześniej zajętym stanowiskiem przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. według ogólnodostępnych ortofotomap pochodzących z serwisu www.geoportal.goy.pl oraz załączonej dokumentacji i mapy wynika, iż teren działki nie tylko jest porośnięty roślinnością trawiastą lub innymi gatunkami zieleni i nalotem drzew i krzewów ale również na terenie tym, działki nr [...] zostały zabudowane domami jednorodzinnymi. Tym samym inwestycja objęta wnioskiem nie ingeruje w granice zespołu przyrodniczo-krajobrazowego [...]. Skarżący podkreślił także, że planowana przez niego inwestycja spełnia warunki z przepisu art. 61 ust 1 pkt.2, 4 i pkt. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Działka jest bowiem uzbrojona, ma dostęp do drogi publicznej, a teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, na działce planowane jest zaś wybudowanie szamba ekologicznego, które spełnia wymogi określone przepisami o ochronie środowiska. Zdaniem wnoszącego skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie przeprowadził więc prawidłowej wykładni Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] lipca 201Or. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo- krajobrazowego [...] tj. uszkadzania i zanieczyszczania gleby. Art. 45 ust 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. Z 2009r. Nr 151, poz. 1220 z póź. zm. ) stanowi, że " mogą być wprowadzone następujące zakazy", co ma tę konsekwencję prawną, że wyliczone rodzaje zakazów tworzą wyliczenie zamknięte. W tym zamkniętym wyliczeniu nie zamieszczono zakazu budowy obiektu lub rozbudowy obiektów budowlanych, w tym budynku jednorodzinnego. Nie jest dopuszczalne powoływanie się ogólnikowo przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na zakaz bez wykazania, że w rozpoznawanej sprawie występuje stan faktyczny, który prowadzi do naruszenia zakazu a zwłaszcza w sytuacji gdzie na działkach sąsiednich powstały już budynki jednorodzinne i powstały one po zatwierdzeniu Uchwały Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] lipca 2010r. Skoro więc na sąsiednich działkach istnieje zabudowa jednorodzinna, to realizacja kolejnych obiektów budowlanych nie spowoduje przekształcenia obszaru, który znajduje się w odległości 200 m od [...] i stanowi VI klasę ziemi oraz na którym nie ma żadnej roślinności ani zakrzewień. Wymieniona Uchwała Rady Miejskiej w L. z dnia [...] lipca 201Or. nie przewiduje także bezwzględnego zakazu zabudowy. Formułuje jedynie ograniczenia, które mają na celu zachowanie walorów przyrodniczo-krajobrazowych zespołu [...].Tymczasem Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska orzekł tak, jakby powołana Uchwała Rady Miejskiej stanowiła o wymienionym zakazie. Wynikające z tej Uchwały zakazy nie mogą zaś być utożsamiane z całkowitym zakazem wykonywania prac ziemnych związanych z realizacją obiektu budowlanego. Natomiast nie można kwalifikować jako zniszczenia, uszkodzenia bądź przekształcenia obszaru prac służących do realizacji domu jednorodzinnego, takich jak wykopy pod fundamenty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.). Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane kryteria, doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest postanowieniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], odmawiające uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji w L. na działce nr ewid. [...] (obręb [...]) wydzielonej z nieruchomości przy ulicy [...], w granicach zespołu przyrodniczo-krajobrazowego [...]. Jak wynika z akt sprawy inwestycja, której dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu usytuowana jest w zespole przyrodniczo- krajobrazowym [...], który ustanowiono Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Działka o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie geodezyjnym numer [...] położona L. przy ulicy [...] to grunty rolne V-tej klasy bonitacyjnej oznaczona symbolem "RV". Zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) grunty oznaczone symbolem "R" to tereny rolne. W myśl art. 43 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. nr 151, poz. 1220), zespołami przyrodniczo-krajobrazowymi są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne. Są więc one wyznaczone w celu ochrony określonych fragmentów krajobrazu z punktu widzenia ochrony wymienionych walorów - wartości ekologicznych, estetycznych lub kulturowych oraz związanej z nimi rzeźby terenu, tworów i składników przyrody, ukształtowanych przez siły przyrody lub działalność człowieka. Stosownie do treści art. 44 ww. ustawy uchwałą rady gminy, która stanowi obowiązujący powszechnie akt prawa miejscowego można wprowadzić na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego zakazy właściwe dla tego obiektu, obszaru lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 ustawy ochronie przyrody. I tak stosownie do treści § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 ww. uchwały wprowadzono zakazy: - uszkadzania i zanieczyszczania gleby, - zmiany sposobu użytkowania ziemi. W ocenie Sądu Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, zasadnie uznał, iż planowana inwestycja koliduje z § 3 ust. 1 pkt 7 zakazującym zmiany sposobu użytkowania ziemi oraz § 3 ust. 1 pkt 3 ww. zakazującym uszkadzania i zanieczyszczania gleby. Zgodzić należy się z organami, iż obowiązujący w granicach zespołu przyrodniczo - krajobrazowego zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi odnosi się do funkcji, celu, dla którego dany obszar jest używany, a przez zmianę sposobu użytkowania ziemi należy rozumieć wszelkiego rodzaju czynności, jednorazowe lub ciągłe, na skutek których ustaje dotychczasowy sposób użytkowania ziemi niezależnie od jego charakteru, a jego miejsce zastępuje nowy, dokonany poprzez wprowadzenie zmian. Dlatego też organy uzgodnieniowe zasadnie uznały, iż dopuszczenie do zabudowy mieszkaniowej na przedmiotowym terenie (użytek rolny) spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi, z gruntu o charakterze rolnym na grunt pod zabudową mieszkaniową. Jednocześnie realizacja planowanej inwestycji polegającej na posadowieniu budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a więc realizacja działań stanowiących ingerencję w wierzchnią warstwę gleby, głównie poprzez wykopanie fundamentów doprowadzi do uszkodzenia gleby, czy wręcz jej zniszczenia na terenie działki objętej inwestycją. Podkreślić także należy, iż Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska rozważył czy możliwe jest zastosowanie jednego z odstępstw od ww. zakazów, określonych w § 3 ust. 2 pkt 1 -4 uchwały, stanowiących odpowiednio, iż zakazy wymienione w ust. 1 ww. uchwały nie dotyczą: 1) prac wykonywanych na potrzeby ochrony przyrody po uzgodnieniu z organem ustanawiającym daną formę ochrony przyrody; 2) realizacji inwestycji celu publicznego po uzgodnieniu z organem ustanawiającym daną formę ochrony przyrody; 3) zadań z zakresu obronności kraju w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa państwa; 4) likwidowania nagłych zagrożeń bezpieczeństwa powszechnego i prowadzenia akcji ratowniczych. Organ zasadnie stwierdził również, iż odstępstwo wymienione w § 3 ust. 3 ww. uchwały nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie gdyż działka inwestycyjna nie znajduje w żadnej ze stref wskazanych w tymże przepisie. Odnosząc się do twierdzeń skarżącego, że sąsiednie działki zostały zabudowane, należy wyjaśnić, że postępowanie dotyczące projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji na przedmiotowej działce stanowi odrębną sprawę administracyjną. Ustalenia i ocena stanu faktycznego dokonane w sprawach dotyczących innych działek nie podlegają badaniu przez organ uzgadniający warunki zabudowy dla przedmiotowej działki. Ponadto jak wynika z załączonych do skargi kopii decyzji o warunkach zabudowy dla sąsiadujących z planowaną inwestycją działek t.j. nr [...] zostały one wydane w 2009r., a wiec jeszcze przed wejściem w życie Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). W sprawie nie doszło również na naruszenia prawa własności skarżącego, zgodnie bowiem z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności I praw mogą być bowiem ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku prawnego, albo wolności i praw innych osób, przy czym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty tych praw i wolności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). W odniesieniu do uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy zasadę tą precyzuje art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Takimi przepisami szczególnymi są przytoczone na wstępie m. in. przepisy ustawy o ochronie przyrody. Mając na uwadze powyższe Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.