IV SA/Wa 1182/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi T. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]. IV SA/Wa 1182/14 UZASADNIENIE Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez T. G. postanowieniem z dnia [...].03.2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, wniesionego na postanowienie Prezydenta W. z dnia [...].01.2014 r., nr [...], o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści, utrzymało w mocy postanowienie organu I. instancji. Z ustaleń organu I. instancji wynika, że T. G. w dniu [...].12.2013 r. złożyła do Prezydenta W. (Centrum Pomocy Społecznej Dzielnicy [...]) wniosek o wydanie zaświadczenia o bezdomności w marcu 2013 roku, kwietniu 2013 roku, w czerwcu 2013 roku, w lipcu 2013 roku, w sierpniu 2013 roku, we wrześniu 2013 roku, w październiku 2013 roku, w listopadzie 2013 roku oraz w grudniu 2013 roku. W piśmie tym powołała się na swe wcześniejsze pisma, w których żądała podania powodów niewdrożenia dla niej programu wychodzenia z bezdomności. Organy obu instancji (Prezydent W., a następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.) odmówiły T. G. wydania zaświadczenia o bezdomności we wskazanych okresach. Podały, że zgodnie z przepisem art. 218 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany wydać zaświadczenie o określonych faktach osobie, która posiada w tym interes prawny, wówczas, gdy te informacje są mu znane z urzędu, bowiem wynikają z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Centrum Pomocy Społecznej nie prowadzi rejestru i ewidencji osób bezdomnych, ponieważ ustawa o pomocy społecznej nie nakłada takiego obowiązku. W tej sytuacji, w ocenie organów obu instancji, brak było podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej treści. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, T. G. wniosła m.in. o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi stwierdziła, że postanowienie jest dla niej krzywdzące, nie wie też dlaczego nie umożliwiono jej uczestniczenia w programie wychodzenia z bezdomności (art. 49 ustawy o pomocy społecznej). W zażaleniu zaś wskazała na uzyskiwane zaświadczenia w tym przedmiocie. Na rozprawie przed Sądem dodała, że uczestniczenie w tym programie pozwoliłoby jej na uzyskanie zatrudnienia, mimo posiadanego inwalidztwa, co znacznie polepszyłoby jej sytuację materialną, jeszcze przed uzyskaniem lokalu komunalnego, co nastąpiło w styczniu 2014 r. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie utrzymane nim w mocy naruszyły przepisy obowiązującego prawa w sposób skutkujący koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 217 § 1 i 2 K.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Natomiast stosownie do art. 218 § 1 i 2 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, zaś organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. W rozpatrywanej sprawie, skarżąca wystąpiła do organu I. instancji z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o bezdomności w marcu 2013 roku, kwietniu 2013 roku, w czerwcu 2013 roku, w lipcu 2013 roku, w sierpniu 2013 roku, we wrześniu 2013 roku, w październiku 2013 roku, w listopadzie 2013 roku oraz w grudniu 2013 roku. Okresy tej bezdomności organ I. instancji wykoncypował z treści innych pism skarżącej, na które powołała się we wniosku. Potwierdziła je we wniesionym zażaleniu. Na tej podstawie organy przyjęły, że skarżąca domaga się wydania zaświadczenia o bezdomności. W konsekwencji odmówiły wydania jej zaświadczenia o żądanej treści, podnosząc, że nie dysponują danymi (informacjami) o osobach bezdomnych. Gdyby w istocie skarżąca domagała się wydania zaświadczenia o statusie bezdomnej stanowisko organów wyrażone w zaskarżonych rozstrzygnięciach byłoby w pełni uzasadnione. W ocenie Sądu jednakże, organy administracji niewłaściwie odczytały żądanie skarżącej zawarte we wniosku o wydanie zaświadczenia. Prezydent W., a następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. skoncentrowały uwagę jedynie na użytym przez nią sformułowaniu: "wydanie zaświadczenia o mojej bezdomności...", pomijając jego ścisły związek z niewdrożeniem dla niej programu wychodzenia z bezdomności, co w zestawieniu z treścią zażalenia nie pozostawiało wątpliwości, o jakiej treści zaświadczenie skarżącej chodzi. Skarżąca w zażaleniu wyraźnie powołała się na uzyskane od organu uprzednio zaświadczenia o bezdomności oraz niewdrożeniu dla niej programu wychodzenia z bezdomności. Należy odnotować, że w aktach sprawy znajdują się cztery takie zaświadczenia: z [...].10.2012 r., nr [...], z [...].02.2013 r., nr [...], z [...].05.2013 r., nr [...] oraz z [...].05.2013 r. nr [...]. We wszystkich tych zaświadczeniach Prezydent W. w pierwszej kolejności stwierdzał, że skarżąca "jako osoba bezdomna" we wskazanych w nich okresach czasu nie była objęta indywidualnym programem wychodzenia z bezdomności, zgodnie z art. 49 ustawy o pomocy społecznej. Pośrednio więc, mimo że Prezydent W. nie był do tego upoważniony, potwierdzał tymi zaświadczeniami bezdomność skarżącej. Uprawniony był natomiast jedynie do podania w zaświadczeniu, że określona osoba we wskazanym okresie nie była objęta indywidualnym programem wychodzenia z bezdomności. Błędny sposób formułowania tych zaświadczeń (niewłaściwa praktyka organu) polegający na wskazaniu w nich przede wszystkim, że skarżąca była bezdomna - choć to nie wynikało z prowadzonych przez organ rejestrów - przyczynił się, w ocenie Sądu, do niejasnego sformułowania żądania przez skarżącą, która jak oświadczyła na rozprawie w istocie oczekiwała wydania jej zaświadczenia o tym, że - we wskazanym okresie (miesiącach 2013 r.) - nie była objęta indywidualnym programem wychodzenia z bezdomności. Prezydent W. rozpatrując ten wniosek nie wnikał w rzeczywiste intencje skarżącej. Nie zweryfikował też tego organ odwoławczy, naruszając art. 15 K.p.a. W kontekście żądania skarżącej należy zaznaczyć, że kodeks postępowania administracyjnego formułuje zasadę ograniczonego formalizmu. Według art. 63 § 2 K.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Natomiast na organie administracji, do którego wpływa wniosek strony, spoczywa obowiązek dokładnego ustalenia treści żądania. Jednocześnie organ jest on tym żądaniem związany, a więc nie może wydać zaświadczenia o innej treści niż oczekiwane przez stronę. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Nie zmienia to jednakże faktu, że jeżeli treść żądania nie jest jednoznaczna lub budzi wątpliwości organu, winien on, w trybie art. 64 § 2 K.p.a., wezwać stronę składającą wniosek do usunięcia braków, poprzez sprecyzowanie jego treści. Jeśli więc sposób sformułowania przez T. G. żądania w podaniu z dnia [...].12.2013 r. wywołał wątpliwości organu co do treści zaświadczenia, o jakie skarżąca wnioskowała, to obowiązkiem organu było zwrócenie się do strony w trybie art. 64 § 2 K.p.a. o sprecyzowanie jej żądania (por. m, in. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 48/98, wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1207/14). Niedopełnienie tego obowiązku, wobec wskazanej uprzednio, niewłaściwej praktyki stosowanej przez organ, skutkowało nieprawidłowym odczytaniem treści żądania skarżącej. Należy zauważyć, że na rozprawie przed Sądem w dniu 9.01.2014 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że T. G. domagała się wydania zaświadczenia o treści takiej jak m. in. w zaświadczeniu z dnia [...].10.2012 r. (nr [...]). Wskazywała też na to wyraźnie we wniesionym zażaleniu, powołując się na już wydane jej zaświadczenia "nr [...] z [...].10.12 r.", "nr [...] z [...].02.13 r."T "nr [...] z [...].05.13 r." i "nr [...] z [...].05.13 r.". Na rozprawie skarżąca oświadczyła, iż posiadała interes prawny w urzędowym potwierdzeniu tego, że nie była objęta indywidualnym programem wychodzenia z bezdomności, o którym mowa w art. 49 ustawy o pomocy społecznej, ponieważ zaświadczenie to było jej niezbędne do otrzymania mieszkania komunalnego. Przyznała, że mieszkanie komunalne otrzymała w styczniu 2014 r., a obecnie ubiega się o odszkodowanie za nieobjęcie jej wówczas tym programem i nieznalezienie dla niej pracy, co znacznie poprawiłoby jej sytuację materialną. Wobec wskazanych okoliczności, organy administracji dowolnie przyjęły, że skarżąca domaga się wydania zaświadczenia o bezdomności. Tymczasem obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, ciążący na organie administracji, obejmuje także ustalenie przez ten organ treści rzeczywistego żądania strony i wyjaśnienie rzeczywistej jej woli, jeżeli charakter pisma wnoszonego przez stronę budzi wątpliwości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 1999 r. sygn. akt I SA/Łd 1592/97). Z przytoczonych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy w z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji. Mając na względzie, że w toku postępowania sądowego został sprecyzowany stan faktyczny sprawy i wiadome jest, że skarżąca we wniosku z [...].12.2013 r. sformułowała żądanie wydania zaświadczenia, że nie była objęta indywidualnym programem wychodzenia z bezdomności we wskazanym okresie - organ - po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku - rozpozna wniosek skarżącej w takim brzmieniu, z uwzględnieniem wskazań i oceny prawnej zawartych w niniejszym wyroku. Jeśli natomiast skarżąca dokona zmiany treści swego żądania - wówczas organ uwzględni tę zmianę i orzeknie zgodnie ze zmodyfikowanym wnioskiem.