IV SA/Wa 1183/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi I. A. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23 % podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. IV SA/Wa 1183/13 UZASADNIENIE Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...].04.2013 r. nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej zwany także GDOŚ) utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. (dalej zwanego także RDOŚ) z dnia [...].08.2012 r. [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz szczelnego zbiornika na ścieki na działce o nr. ew. [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] w L.. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podzielone zostało stanowisko I. instancji, że na przeszkodzie temu uzgodnieniu stoją zapisy uchwały [...] Rady Miejskiej w L. z [...].07.2010 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "D." (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...], stanowiącej akt prawa miejscowego. Zapisane w niej zostały (§ 3 ust. 1 pkt 3 i 7 m. in. zakazy - uszkadzania i zanieczyszczania gleby; - zmiany sposobu użytkowania ziemi. Wywiedziono, że zespołami przyrodniczo-krajobrazowymi, w myśl art 43 ustawy o ochronie przyrody, są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe i estetyczne i związaną z nimi rzeźbę terenu, twory i składniki przyrody, ukształtowane przez siły przyrody lub działalność człowieka. GIOŚ podkreślił, że przez zmianę sposobu użytkowania ziemi należy rozumieć wszelkiego rodzaju czynności, jednorazowe lub ciągłe, na skutek których ustanie dotychczasowy sposób użytkowania ziemi, niezależnie od jego charakteru, a jego miejsce zastępuje nowy, dokonany poprzez wprowadzenie zmian. Tym samym zmiana rodzaju użytku z ornego, łąki, pastwiska, sadu czy nawet nieużytku na zabudowę usługową mieszkaniową lub rekreacyjną stanowi zmianę sposobu użytkowania ziemi, a także przekształcanie obszaru. Słowo "sposób" oznacza konkretną określoną metodę, formę lub tryb wykonania, natomiast "użytkowanie" oznacza prawo pozwalające na użytkowanie i czerpanie korzyści z rzeczy, praw innych przy zachowaniu ich w stanie niezmienionym (Słownik współczesnego języka polskiego. Wyd. Reader"s Digest Przegląd, Warszawa 1998, s. 340 i 492). Analizując tę kwestię organ wskazał, że zmianę sposobu użytkowania ziemi stanowić będzie każda zmiana formy lub rodzaju użytkowania powodująca okresowe lub stałe zniszczenie aktualnie występującej formacji roślinnej oraz gleby. Wobec tego realizacja inwestycji będzie stanowiła ingerencję w wierzchnią warstwę gleby, głównie poprzez wykopanie fundamentów. Teren ten stanowią grunty rolne V-tej i N/I- tej klasy bonitacyjnej, oznaczone symbolem "RV" i "RN/I". Powołując się na orzecznictwo Sądów administracyjnych organ wywiódł, że realizacja tej inwestycji doprowadzi do zniszczenia ukształtowanego układu, który obecnie stanowią roślinność trawiasta, inne gatunki zielne oraz nalot drzew i krzewów. W efekcie nastąpi utrata wartości krajobrazowych obszaru, dla którego ochrony powołano ów zespół przyrodniczo-krajobrazowy. Jednocześnie GDOŚ podkreślił, że planowana zabudowa nie stanowi zabudowy zagrodowej. Nadmienił także, iż w rozpatrywanej sprawie nie znajdują zastosowania wyłączenia od wskazanych zakazów, sformułowane w § 3 ust. 2 cyt. uchwały. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, iż nie jest możliwe zastosowanie żadnego z odstępstw od tych zakazów, określonych w art. 45 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody stanowiących odpowiednio, iż zakazy wymienione w 2 ust. 1 ww. Uchwały nie dotyczą: 1) prac wykonywanych na potrzeby ochrony przyrody po uzgodnieniu z organem ustanawiającym daną formę ochrony przyrody; 2) realizacji inwestycji celu publicznego po uzgodnieniu z organem ustanawiającym daną formę ochrony przyrody; 3) zadań z zakresu obronności kraju w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa państwa; 4) likwidowania nagłych zagrożeń bezpieczeństwa powszechnego i prowadzenia akcji ratowniczych" - co wynika wprost z charakteru planowanej do realizacji inwestycji. Skargę na to postanowienie wniosła inwestorka I. A.. Wskazała, że teren inwestycji znajduje się w odległości ok. 200 m od rzeczki o nazwie S., a inwestycja ta nie naruszy zamieszczonych w uchwale zakazów. Wskazując na istniejącą już w bliskim sąsiedztwie zabudowę domami jednorodzinnymi (działki [...] i [...]) stwierdziła, że jest to podstawą do zastosowania odstępstwa od tych zakazów, wobec planowanej przez nią inwestycji. Podała, że spełnia wszystkie wymogi uzyskania warunków zabudowy na swym terenie, a wskazana uchwała nie zabrania realizacji zabudowy na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "D.". Podniosła, że realizacja zabudowy na działkach sąsiednich miała miejsce po "zatwierdzeniu" przedmiotowej uchwały. Kwestionowane rozstrzygnięcie stanowi naruszenie służących jej praw właścicielskich do terenu. Przyznany skarżącej pełnomocnik z urzędu, w złożonym na rozprawie piśmie popierającym skargę, zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 7, art. 77 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wybiórcze rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy. W dalszej części powtórzył zarzuty skargi i wskazał na załączoną decyzję [...] stwierdzając, że dotychczas organy nie widziały przeszkód w możliwości realizacji zabudowy jednorodzinnej działek położonych na terenie "D." i wydały na rzecz skarżącej stosowne decyzje. W tym kontekście zarzucił naruszenie zasady zaufania obywateli do organów władzy publicznej, wyrażonej w art. 8 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270 ze zm. zwanej dalszej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L., którym odmówiono uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz szczelnego zbiornika na ścieki na działce o nr. ew. [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] w L.. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia na podstawie wskazanych przepisów, Sąd stwierdził, że nie narusza ono prawa w stopniu uzasadniającym konieczność jego uchylenia. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Rada Miejska w L. uchwałą nr [...] z [...].07.2010 r. (stanowiącą akt prawa miejscowego) ustanowiła zespół przyrodniczo-krajobrazowy "D." (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]) o powierzchni 219,782 ha, położony na obszarze miasta L.. Wskazany obszar ustanowionego zespołu przyrodniczo - krajobrazowego objął m. in. działkę o nr. ew. [...], obręb [...], położoną przy ul. [...] w L. którą skarżąca zamierza zabudować budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym oraz szczelnym zbiornikiem na nieczystości (szambem). Bezsporne jest także, iż teren ten stanowi grunt rolny (jak wynika z przedstawionego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji - oznaczony jest symbolem RV oraz RVI). Wobec tego w rozpatrywanej sprawie obowiązkiem organu uzgadniającego przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy było ustalenie czy realizacja tej inwestycji jest dopuszczalna na objętym ochroną obszarze, a następnie przedstawienie zajętego stanowiska w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest po uzyskaniu uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody nie będących obszarami położonymi w granicach parku. W postępowaniu uzgodnieniowym wskazany organ dokonuje oceny planowanej inwestycji pod kątem jej wpływu na ochronę przyrody. W sytuacji takiej, która miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, gdy teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze zespołu przyrodniczo - krajobrazowego, organ musi dokonać oceny, czy inwestycja ta jest możliwa do pogodzenia z celem, dla którego ów zespół przyrodniczo - krajobrazowy został utworzony. Zgodnie z § 2 wspomnianej uchwały celem ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "D." jest ochrona cennego krajobrazu naturalnego i kulturowego doliny S., ze względu na jej wartości widokowe i estetyczne. Realizacja celów ochrony wymaga trwałego zachowania wartości przyrodniczych i krajobrazowych naturalnych i półnaturalnych ekosystemów leśnych, łąkowych, murawowych, wodno - błotnych, utrzymania agrobiocenoz w kulturze rolnej, a także wyznaczenia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego korytarzy (w rozumieniu korytarzy ekologicznych - § 2 ust. 3 pkt 1 lit c). W § 3 tej uchwały wskazano obszernie działania, jakich zabrania się na terenie ustanowionego zespołu. Zakazy te zaczerpnięte zostały z art. 45 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r., nr 151, poz. 1220 ze zm.). Zgodnie z ust. 1 wymienionego przepisu uchwały w stosunku do zespołu przyrodniczo- krajobrazowego "D." obowiązuje m.in. zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi (pkt 7). Zdaniem organu, przeprowadzenie planowanej przez inwestora budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części nieruchomości objętej tą formą ochrony doprowadzi do zmiany sposobu użytkowania terenu zespołu przyrodniczo- krajobrazowego "D.", co uniemożliwiło uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla omawianej inwestycji. Sąd zobowiązany był zatem ocenić, czy w kontekście przepisów odnoszących się do tego obszaru chronionego dopuszczalna jest lokalizacja niniejszej inwestycji. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi orzekające organy przeprowadziły prawidłową wykładnię art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w związku z § 3 ust. 1 pkt 7 cyt. uchwały Rady Miejskiej w L. Przepis art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zawiera wyliczenie zakazów w stosunku do pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo krajobrazowego. W tym zamkniętym katalogu nie zamieszczono zakazu budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych, ale - co istotne w niniejszej sprawie - budowa mieszkalnego domu jednorodzinnego prowadzona ma być na nieruchomości, która w ewidencji gruntów sklasyfikowana została jako użytek rolny oznaczony symbolem RV. W tej sytuacji nie do zaakceptowania jest teza, że projektowana inwestycja nie doprowadzi do zmiany sposobu użytkowania ziemi (z gruntu o charakterze rolnym na grunt pod zabudowę mieszkaniową) i w konsekwencji nie naruszy § 3 pkt 7 cyt. uchwały. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, iż przez zmianę sposobu użytkowania ziemi należy rozumieć wszelkiego rodzaju czynności, jednorazowe lub ciągłe, na skutek których ustaje dotychczasowy sposób użytkowania ziemi, niezależnie od jego charakteru, a jego miejsce zastępuje nowy, dokonany w wyniku wprowadzonych zmian. Podkreślenia przy tym wymaga, że charakter inwestycji nie stanowi podstawy uzasadniającej wyłączenie zakazów, o których mowa w § 3 ust. 2 cyt. uchwały w zw. z art. 45 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, jeśli tak jak w rozpatrywanej sprawie, nie jest to inwestycja celu publicznego. Należy zaznaczyć, że planowana inwestycja nie stanowi prac wykonywanych na potrzeby ochrony przyrody, nie jest inwestycją celu publicznego, zadaniem z zakresu obronności kraju, nie wynika też z konieczności likwidowania zagrożeń bezpieczeństwa powszechnego i prowadzenia akcji ratowniczej. Odnosząc się do zarzutu skargi należy zauważyć, że niewątpliwie właścicielowi służy prawo dysponowania należącym do niego terenem, jednak prawo własności, choć stanowi najpełniejsze z praw majątkowych, może podlegać ograniczeniom. Zgodnie bowiem z zapisem Konstytucji RP ograniczenie możliwości zagospodarowania nieruchomości, a w konsekwencji ograniczenie wykonywania prawa własności nieruchomości musi wynikać z ustaw. Tak też się stało w rozpatrywanej sprawie. Artykuł 45 ustawy o ochronie przyrody sformułował w sposób wyczerpujący zakazy, które mogą zostać zastosowane dla ochrony m. in. zespołów przyrodniczo - krajobrazowych. Rada Miejska uprawniona była zatem do zastosowania zawartych tam zakazów, jeśli uznała, że ich zastosowanie jest niezbędne dla ochrony cennego krajobrazu naturalnego i kulturowego doliny S. Zasadność zastosowanych zakazów mogłaby więc być przedmiotem oceny jedynie w postępowaniu zmierzającym do wzruszenia tego aktu prawa miejscowego. Na marginesie należy jedynie zauważyć, że zasadność uchwalenia tego aktu wynikła ze zmian ustawodawstwa w zakresie konieczności uzyskiwania zezwolenia na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Wprowadzony przez ustawodawcę zapis art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowiący, iż przepisów cyt. ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast - znacznie ułatwił możliwość zabudowy gruntów rolnych, położonych w miastach. Wobec tego, jeśli na terenach miast, mających dotychczas charakter rolniczy, występowały formy przyrody konieczne do natychmiastowej ochrony przed intensywną zabudową Rady miast, w celu ochrony tych form przyrody, podejmowały stosowne uchwały, wprowadzając zakazy wynikające z art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, adekwatne do celów ustanawiania danych zespołów przyrodniczo- krajobrazowych, na całym ich obszarze położonym w mieście. Akty te podlegały uzgodnieniom przez wyspecjalizowane organy ochrony środowiska. Nie jest także zasadny zarzut skargi nierównego traktowania inwestorów wobec możliwości zabudowania położonych w pobliżu działek już po przyjęciu przedmiotowej uchwały. Stwierdzić należy bowiem, że decyzje ustalające warunki zabudowy dla działek położonych w L. przy ul. [...] z obrębu [...], z dnia [...].08.2009 r. dla działki nr [...] oraz z [...].07.2009 r. dla działki skarżącej nr [...] - wydane zostały przed wejściem w życie tej uchwały, które miało miejsce na początku września 2010 r. Zatem do czasu wejścia w życie przedmiotowej uchwały inwestorzy mieli już zapewne pozwolenia na budowę. Nie było zatem podstaw prawnych do uniemożliwienia im realizacji zamierzonych inwestycji na działkach [...] i [...]. W szczególności przedmiotowa uchwała nie zawierała sformułowania, że pozostające z nią w sprzeczności pozwolenia na budowę nie mogą służyć realizacji zamierzonych inwestycji. Skarżąca uzyskała wówczas pozwolenie na realizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego, który może pełnić formę "siedliska" dla jej pozostałych działek o charakterze rolnym, jeśli zamierzałaby teren ten użytkować rolniczo. Wobec tego w rozpatrywanej sprawie nie znajdują zastosowania wskazane w skardze wyroki Sądów administracyjnych. Planowana inwestycja nie stanowi bowiem zabudowy zagrodowej. W świetle ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jedynie realizacja zabudowy zagrodowej nie powoduje zmiany sposobu użytkowania gruntu i wówczas grunt rolny nadal pozostaje gruntem rolnym. Wobec tego, w ocenie Sądu, nieuzasadniony jest zarzut nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego, tj. niezgodnie z przepisem artykułów 7 oraz 77 K.p.a. Z art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody wynika także, iż w stosunku m. in. do zespołu przyrodniczo - krajobrazowego może być wprowadzony zakaz uszkadzania i zanieczyszczania gleby, który wprowadzony został do § 3 ust. 1 pkt 3 przedmiotowej uchwały. Ochrona zapewniona przedmiotową uchwałą dotyczy wszystkiego, co znajduje się na gruncie, jak też i samego gruntu. Realizacja planowanej inwestycji polegającej na posadowieniu budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a także szczelnego szamba, stanowi realizację działań stanowiących ingerencję w wierzchnią warstwę gleby, głównie poprzez wykopanie fundamentów i doprowadzi do jej uszkodzenia. Co do zasady zgodzić należy się zatem z organem odwoławczym, iż prowadzenie prac mających na celu budowę domu, oraz szamba prowadzi do uszkodzenia gleby w sensie fizycznym. Z brzmienia tego przepisu wynika jednak, iż aby przedmiotowy zakaz mógł stanowić podstawę do odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach inwestycji dla inwestycji planowanej przez skarżącą obie wskazane w nim przesłanki tj. uszkadzania i zanieczyszczania gleby muszą wystąpić łącznie. Tymczasem organ orzekający w sprawie nie wykazał w sposób dostatecznie przekonujący, aby realizacja planowanej inwestycji prowadziła także do zanieczyszenia gleby. Wobec tego uznać należy, iż brak było podstaw do odmowy uzgodnienia planowanej inwestycji w oparciu o wskazany przepis uchwały. Okoliczność ta nie mogła mieć jednak wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy z uwagi na to, iż jak wskazano, istniała inna podstawa do odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. W przedstawionym stanie sprawy, ocena legalności zaskarżonego postanowienia w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie daje podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub naruszenia prawa procesowego, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.