IV SA/Wa 1185/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Miron, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi M.K. i A.H. i J.H. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia (...) marca 2006 r. nr (...) w przedmiocie uzgodnienia usytuowania zbiornika na gnojowicę 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; 2. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżonym postanowieniem z dnia (...) marca 2006 r. Główny Inspektor Sanitarny - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kpa - uchylił, w części dotyczącej zastrzeżenia pierwszego, postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia (...) października 2005 r. w sprawie usytuowania zbiornika na gnojowicę o pojemności 420 m3 w miejscowości R. , gm. D., w gospodarstwie K.K., na działkach nr ew. (...) i (...) i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w tym zakresie zaś w pozostałym zakresie utrzymał w mocy wyżej wymienione postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L., po rozpoznaniu wniosku Urzędu Gminy D. w sprawie uzgodnienia usytuowania otwartego zbiornika na gnojowicę o pojemności V=420 m3 dla obsługi istniejącej i planowanej obsady trzody chlewnej w wysokości 48,3 DJP realizowanego na działkach (...) i (...) w miejscowości R. gmina D., postanowieniem z dnia (...) października 2005r. uzgodnił usytuowanie wyżej wymienionego zbiornika w lokalizacji zaproponowanej w przedłożonej mapie sytuacyjno-wysokościowej tj. min. 20 m od granicy działki (...) poza linią wyznaczoną przez szczytowe ściany istniejącej i projektowanej chlewni, a w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych z zastrzeżeniami, że : 1. zbiornik - zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie szczególnych wymagań jakim powinny odpowiadać programy działań mających na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych (Dz. U. z 2003 r. Nr 4, poz. 44) - należy wyposażyć w pokrywę pływającą, 2. teren wokół zbiornika - stosownie do wymagań rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 877) - należy obsadzić pasem zieleni izolacyjnej. W wyniku rozpoznania zażaleń wniesionych na wyżej wymienione postanowienie przez K.K. oraz M.K. i mieszkańców wsi R. Inspektor Sanitarny stwierdził, iż zastrzeżenie nakazujące, na podstawie rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie szczególnych wymagań jakim powinny odpowiadać programy działań mających na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych, wyposażenie zbiornika w pokrywę pływającą było niewłaściwe. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 1 wyżej wymienionego rozporządzenia dla obszarów szczególnie narażonych, z których odpływ azotu ze źródeł rolniczych należy ograniczyć opracowywane są programy działań obejmujące środki zaradcze do obowiązkowego stosowania, określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia. Główny Inspektor Sanitarny podniósł również, iż na podstawie art. 47 ust. 3 oraz art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. - na obszarze właściwości którego planowany jest przedmiotowy zbiornik - w dniu 2 grudnia 2003 r. wydał rozporządzenie w sprawie określenia wód wrażliwych na zanieczyszczenia związkami azotu ze źródeł rolniczych oraz obszarów szczególnie narażonych, z których odpływ azotu ze źródeł rolniczych do tych wód należy ograniczyć (Dz. Urz. Woj. (...). (...)). Z treści cytowanego wyżej rozporządzenia nie wynika, aby planowany zbiornik miał być zlokalizowany w obrębie obszarów szczególnie narażonych, z których odpływ ze źródeł rolniczych do wód należy ograniczyć. Organ odwoławczy przywołał również treść jednej z zasad "Kodeksu Dobrej Praktyki Rolniczej" (opracowanego zgodnie z delegacją wynikającą z przepisu art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w porozumieniu z Ministrem Środowiska), z której wynika, że zbiorniki na gnojowicę mogą być (podkreślenie organu) wyposażone w pokrywę pływającą. W świetle powyższego Główny Inspektor Sanitarny uznał, iż rozpoznając sprawę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L. był uprawniony do wniesienia zastrzeżenia, iż przedmiotowy zbiornik może być wyposażony w pokrywę pływającą, a nie, że zbiornik należy wyposażyć w pokrywę pływająca. Ponadto organ stwierdził, iż podnoszony w zażaleniu zarzut przewlekłości postępowania jest niezasadny. Odnosząc się z kolei do tej części zażalenia M.K., która dotyczyła budowy chlewni wyjaśnił, że kopię zażalenia przekazał Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w B. jako właściwemu do rozpoznania tej kwestii. Główny Inspektor Sanitarny podniósł, iż w jego ocenie odległość planowanego zbiornika od najbliższych budynków mieszkalnych nie jest mniejsza niż minimalna określona w § 6 ust. 4 (z zastrzeżeniem § 6 ust. 5) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, a zatem nie można mówić o zbyt bliskim, względem budynków mieszkalnym, zlokalizowaniu zbiornika. Skargę na powyższą decyzję wnieśli M.K., A.H. i J.H.. Uzasadniając skargę skarżący podnieśli, że zbiornik na gnojowicę oraz chlewnie zlokalizowane są w bliskim sąsiedztwie zabudowań mieszkalnych - około 50 m, a nie 120 m, jak wskazał organ pierwszej instancji. Zdaniem skarżących otwarty zbiornik na gnojowicę spowoduje, iż do atmosfery stale ulatniać się będą trujące związki chemiczne, szkodliwe dla zdrowia ludzi. Skarżący zarzucili również, że organ odwoławczy rozpoznając sprawę oparł swe rozstrzygnięcie wyłącznie na przepisach prawa wodnego nie wziąwszy pod uwagę bezpośredniego oddziaływania istniejących i planowanych inwestycji na zdrowie osób zamieszkałych w sąsiedztwie tych inwestycji. Ponadto skarżący podnieśli, iż K.K. wcześniej uzyskał pozwolenie na budowę chlewni i zbiornika na gnojowicę ale w wyniku odwołania mieszkańców wsi R. pozwolenie to zostało "unieważnione". Oświadczyli ponadto, iż niezrozumiała jest dla nich kwestia wyliczenia obsady trzody chlewnej budynku chlewni objętym wnioskiem K.K. o ustalenie warunków zabudowy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia (...) października 2005 r., aczkolwiek przyczyny wyeliminowania z obrotu prawnego obu tych rozstrzygnięć nie są tożsame ze wskazanymi w skardze. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów, przy czym stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie jest związany zarzutami i granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kognicji Sądu nie przekroczy zatem stwierdzenie, że rozstrzygając w niniejszej sprawie organy nie przywiązały należnej wagi do zasady praworządności sformułowanej w art. 6 k.p.a. oraz podkreślonej i rozbudowanej później przez normy konstytucyjne ( art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.-Dz. U. Nr 78, poz. 483). Ta fundamentalna zasada zezwala organowi administracji publicznej na działanie wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Oceniając w pierwszej kolejności postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora zważyć należy, iż organ ten podjął czynności w sprawie w związku z wystąpieniem organu prowadzącego postępowanie główne, który wniósł o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślenia wymaga, że postępowanie którego przedmiotem jest uzgodnienie usytuowania budowli na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy jest postępowaniem o charakterze wpadkowym, wszczynanym na wniosek organu uprawnionego do wydania decyzji o warunkach zabudowy. W przypadku wszczęcia postępowania na wniosek - zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego - obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która określa rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Wskazać należy, iż w sprawie niniejszej postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało wszczęte, w myśl art. 61 § 1 kpa, na wniosek Wójta Gminy D.. Zatem organ I instancji zobligowany był do rozpoznania sprawy zgodnie z treścią przedmiotowego wniosku. Powyższe oznacza, że winien był uzgodnić - na podstawie § 6 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 877) usytuowanie planowanej inwestycji tj. zbiornika otwartego na gnojowicę o pojemności V=420 m3 dla obsługi istniejącej i planowanej obsady trzody chlewnej w wysokości 48,3 DJP realizowanego na działkach (...) i (...) w miejscowości R. gmina D., na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. W myśl powołanego wyżej przepisu Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L. był upoważniony wyłącznie do uzgodnienia czy określona w projekcie decyzji o warunkach zabudowy odległość planowanego zbiornika od obiektów budowlanych wymienionych w ust. 4 cytowanego rozporządzenia z dnia 7 października 1997 r. i od granicy działki sąsiedniej, została ustalona w sposób zgodny z obowiązującymi w tym zakresie unormowaniami. Tymczasem organ rozpoznając sprawę wyszedł poza granice wniosku bowiem dokonał również uzgodnień w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych tj. orzekł, że zbiornik należy wyposażyć w pokrywę pływającą a także, że teren wokół zbiornika należy obsadzić pasem zieleni izolacyjnej. Bezspornym jest, że zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 122, poz. 851 ze zm.) do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy w szczególności ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, jednakże czynności te stosownie do treści art. 12 ust. 1 powołanej ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wykonuje państwowy powiatowy inspektor sanitarny. Zatem należało uznać, że postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane z naruszeniem zarówno art. 61 § 1 k.p.a. jak i art. 19 k.p.a. wobec naruszenia normy kompetencyjnej - art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Badając natomiast legalność postanowienia organu drugiej instancji, wydanego w skutek rozpatrzenia zażaleń wniesionych przez K.K. i M.K., Sąd doszedł do przekonania, że przedmiotowe postanowienia nie odpowiada prawu. Przypomnienia wymaga, że przepisy k.p.a. nie regulują całościowo postępowania zażaleniowego odsyłając (art. 144 k.p.a.) do odpowiedniego stosowania przepisu art. 138 k.p.a., regulującego rodzaje decyzji odwoławczych. Należy wskazać, iż art. 138 § 1 pkt 1 i 2 wyczerpująco określa rodzaje rozstrzygnięć, które mogą być podejmowane na jego podstawie. W myśl powołanej normy organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżony akt (pkt 1). Uprawniony jest także, by uchylając w całości lub w części rozstrzygnięcie organu niższego stopnia w tym zakresie orzec co do istoty sprawy jak również uchylając w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji umorzyć postępowanie pierwszej instancji (pkt 2). Tak określone rodzaje rozstrzygnięć są wiążące dla organu rozpoznającego odwołanie czy zażalenie. W niniejszej sprawie Główny Inspektor Sanitarny w powołaniu na art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej zastrzeżenia pierwszego i umorzył w tym zakresie postępowanie organu pierwszej instancji, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Rozstrzygnięcie sprawy przez organ drugiej instancji nie mieści się zatem w ramach określonych przepisem art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. i należy je ocenić jako naruszające wyżej wymienioną normę prawną. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się orzeczenia nastąpiło na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze na podstawie powołanych wyżej przepisów oraz art. 145 §1 pkt 1 lit. c wskazanej wyżej ustawy należało orzec jak w sentencji. Rozpatrując ponownie sprawę organ pierwszej instancji dokona uzgodnień planowanej inwestycji zgodnie z wnioskiem Wójta Gminy D. dnia 23 maja 2005 r. i w oparciu o przepis § 6 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie