IV SA/Wa 1185/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2011 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "P." z siedzibą w B. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zamknięcie składowiska odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego Stowarzyszenia "P." z siedzibą w B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] maja 2011r. Minister Środowiska po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia "P." z siedzibą w B. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2011 r. wyrażającą zgodę na zamknięcie składowiska odpadów. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister Środowiska podał, iż na wniosek M. Spółki z o.o., organ pierwszej instancji wyraził zgodę na zamknięcie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w miejscowości [...]. gm. [...]. Jednocześnie w decyzji tej określone zostały warunki techniczne zamknięcia składowiska, jak również harmonogram działań związanych z rekultywacją składowiska (pkt I podpunkt 1,2). Ponadto ustalono warunki sprawowania nadzoru nad zrekultywowanym składowiskiem oraz wymogi dla prowadzenia jego monitoringu (punkt I podpunkt 3). W odwołaniu od decyzji Marszałka Województwa [...] Stowarzyszenie "P.", zwane dalej w skrócie Stowarzyszenie wniosło o jej uchylenie w części dotyczącej ustaleń określonych w pkt I (podpunkty 1, 2, 3), wskazując na naruszenie § 6 ust. 1-3, § 15 ust. 1 i 2 i § 16 ust. 6 w związku z ust. 9 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003r. w sprawie szczegółowych wymogów dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowiska odpadów (Dz. U. Nr 61, poz. 549 ze zm.). Strona skarżąca podniosła nadto, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny, w szczególności w zakresie konieczności budowy nasypów dociążających, których formowanie zostało zakończone w 2001 roku. Organ nie uwzględnił także faktu, że nastąpiło przekroczenie pojemności składowiska i wpływu tego przekroczenia na dopuszczalną pojemność bryły i wskaźnik stateczności. Ponadto w odwołaniu wskazano na naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie odcieków zalegających u podnóżenia skarp, poza zbiornikami do gromadzenia wód odciekowych oraz w zakresie badania pojemności zbiorników na wody odciekowe. Rozpatrując sprawę organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 54 ust. 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.), decyzja w przedmiocie wyrażenia zgody na zamknięcie składowiska odpadów powinna określać: 1) techniczny sposób zamknięcia składowiska odpadów, 2) datę zaprzestania przyjmowania do składowania odpadów, 3) harmonogram działań związanych z rekultywacją składowiska odpadów, 4) warunki sprawowania nadzoru nad zrekultywowanym składowiskiem odpadów, w tym monitoringu oraz warunki wykonania tego obowiązku. Organ odwoławczy analizując przedłożoną w sprawie dokumentację stwierdził, że zaskarżona decyzja zawiera wszystkie wymagane prawem warunki, w których w sposób logiczny, spójny i merytorycznie konstruktywny określono: 1) poszczególne parametry techniczne ukształtowania bryły zamkniętego obiektu, 2) fazy i terminy prowadzenia wszystkich działań związanych z rekultywacją składowiska odpadów, w tym prac dotyczących doposażenia, przebudowy, renowacji i oczyszczenia poszczególnych instalacji służących odgazowaniu i odprowadzeniu odcieków z obiektu, 3) szczegółowe warunki prowadzenia nadzoru i monitoringu składowania odpadów, oraz niekwestionowaną przez stronę datę zaprzestania przyjmowania odpadów do składowania na ten obiekt. Odnosząc się kolejno do zarzutów podniesionych w odwołaniu Minister Środowiska wyjaśnił, że: - § 6 powołanego przez skarżącego rozporządzenia nie został naruszony, bowiem przedmiotowy obiekt w fazie prac rekultywacyjnych prowadzonych w ramach "Projektu zamiennego kompleksowej rekultywacji składowiska [...]" doposażony został w drenaż u podnóża skarp, drenaż "palczasty" ujmujący odcieki z niecki składowiska oraz skarp z wykonaną przepompownią, a także w drenaż uzupełniający usytuowany na poziomie 130 i 146 m n.p.m. wraz z odprowadzeniem do drenażu opaskowego; - § 15 rozporządzenia dotyczący w istocie pojemności zbiorników przeznaczonych do gromadzenia wód odciekowych lub odprowadzania odcieków do kanalizacji, również nie został naruszony, gdyż obiekt posiada zbiorniki do gromadzenia odcieków. Odcieki podczyszczone są na podczyszczalni, a następnie sukcesywnie usuwane ze zbiorników do oczyszczalni ścieków wymienianych w dokumentacji, na wywóz których Spółka M. posiada stosowne umowy, - § 16a pkt 6 rozporządzenia dotyczący dopuszczenia poszczególnych rodzajów odpadów inertnych (obojętnych) do wykonywania warstwy izolacyjnej- tzw. przesypki ma zastosowanie w trakcie eksploatacji składowiska. Warstw izolacyjnych, oddzielających kolejne warstwy odpadów nie stosuje się na zamkniętym obiekcie, gdyż nie występuje wówczas proces składowania odpadów. Nie miało również miejsca naruszenie punktu 9 tego przepisu, gdyż punkt 9 pozostaje bez związku z regulacją określoną w punkcie 6, ponieważ nie dotyczy warstw izolacyjnych, lecz wykonywania warstwy technicznej tj. kształtującej bryłę składowiska odpadów i warstwy rekultywacyjnej. Nadto Minister Środowiska zaznaczył, że kwestie doposażenia zamkniętego składowiska odpadów [...] powinny być stronie skarżącej znane, gdyż wynikają bezpośrednio z dokumentacji, która była dostępna w ramach prowadzonego postępowania. Zauważył, iż wbrew twierdzeniom strony, zbiorniki na odcieki, zostały wykonane zgodnie z dokumentacją i ich wielkość oraz usytuowanie nie były kwestionowane ani podczas eksploatacji obiektu, ani też podczas kontroli. Zdaniem Ministra nie znajdują również potwierdzenia w materiale dowodowym zarzuty dotyczące wydania zaskarżonej decyzji na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego w odniesieniu do konieczności budowy nasypów dociążających. Podkreślił, iż stronie skarżącej powinny być znane wszystkie aspekty dotyczące przedmiotowego składowiska, gdyż były przedmiotem wielu orzeczeń organów ochrony środowiska oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2009r. sygn. akt IV SA/Wa 1206/09, który zapadł ze skargi Stowarzyszenia. Skargę na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2011r. wniosło Stowarzyszenie "P." zarzucając wydanie jej z naruszeniem przepisów rozporządzenia z dnia 24 marca 2003r. w sprawie szczegółowych wymogów dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowiska odpadów (Dz. U. Nr 61, poz. 549 ze zm.), a mianowicie: - § 6 ust. 1 i 3 poprzez jego niezastosowanie i nienakazanie wykonania systemu drenażu zgodnie z przepisami, - § 15 ust. 1 i 2 poprzez jego niezastosowanie i nienakazanie gromadzenia wód odciekowych w zbiornikach o pojemności przewidzianej przedmiotowymi przepisami, pomimo wykazania podczas kontroli, iż odcieki zalegają u podnóża skarp, poza zbiornikami do gromadzenia wód odciekowych, - § 16 ust. 6 w związku z ust. 9 poprzez zezwolenie na wykonanie warstwy izolacyjnej odpadów tego samego rodzaju co odpady składowane na składowisku. Ponadto w skardze wskazano na naruszenie przepisów procesowych tj. art. 7, 77 107 § 1 i § 3, art. 11 w związku z art. 138 oraz art. 11 k.p.a. Wskazując na powyższe naruszenia prawa skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podkreślił, iż § 6 rozporządzenia w sposób kompleksowy reguluje obowiązek wyposażenia składowiska w system drenażu wód odciekowych, przy czym system taki powinien być zaprojektowany w sposób zapewniający jego niezawodne funkcjonowanie nie tylko w trakcie eksploatacji składowiska, ale przez co najmniej 30 lat po jego zamknięciu. Skoro system ten ma niezawodnie funkcjonować przez tak wiele lat, to oczywiste jest, że organ prowadząc postępowanie w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zamknięcia składowiska obowiązany jest dokonać ustalenia, czy faktycznie system drenażowy składowiska spełnia wskazane powyżej wymogi. Tymczasem w sprawie niniejszej pomimo stwierdzenia w protokole kontroli nr 12/2011, iż wody odciekowe zalegają u podnóża skarp składowiska, organ nie tylko nie zbadał takiej nieprawidłowości, lecz pominął tę kwestię w zaskarżonej decyzji. Ponadto zachodziła konieczność ustalenia ilości wód odciekowych wytwarzanych przez składowisko celem skonfrontowania uzyskanego wyniku z pojemnością zbiorników przeznaczonych do gromadzenia tychże wód. Zdaniem skarżącego za niewystarczające należy uznać stwierdzenie organu drugiej instancji, iż wyjaśnienia wnioskodawcy nie budziły zastrzeżeń kontrolujących, a zatem zarzuty w tym zakresie są niezasadne. Zwrócił uwagę, że informacje podane przez wnioskodawcę do protokołu z kontroli powinny być zweryfikowane przez organ. Uznanie przez organ, że brak zastrzeżeń kontrolujących w protokole kontroli oznacza potwierdzenie informacji udzielonych przez stronę wnioskującą o wydanie decyzji, jest domniemaniem nieuprawnionym, nie znajdującym podstaw faktycznych i logicznego uzasadnienia. Nadto skarżący wskazał, iż w odwołaniu zgłaszał zastrzeżenia w przedmiocie budowy nasypów obciążających ze względu na przekroczenie pojemności składowiska, zaś organ odwoławczy, nie dokonując żadnych ustaleń faktycznych w tym zakresie, stwierdził, że zarzut ten nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym i nie wskazał nawet z jakich przyczyn nie uznał zarzutu tego za zasadny. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, zaznaczając, iż zarzuty skarżącego są tożsame do zarzutów podnoszonych w odwołaniu od decyzji Marszałka Województwa [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd dokonując oceny jej legalności stwierdził, iż wydana została ona z naruszeniem przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy zauważyć należy, iż zgodnie z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności, realizowaną w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 15 k.p.a., każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji, podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego i konsekwentnie do tego winno być ukształtowane postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza więc stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch różnych organów. Konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję w sprawie, postępowania dowodowego umożliwiającego osiągniecie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (v. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, wyd. Beck 2005, str. 96-97). Zatem, organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Postępowanie dowodowe organu drugiej instancji winno więc prowadzić do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą (art. 7 k.p.a.), oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia w tym celu całego materiału dowodowego, tj. dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów (art. 77 § 1 k.p.a.). Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy organ winien natomiast dokonać w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Przypomnieć należy, iż uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu decyzji powinno znaleźć się więc pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. W wyroku z 11 lipca 2001 r. (sygn. akt IV SA 703/99 LEX nr 51234), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 k.p.a." (v. także wyrok NSA z 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie spełnia powyższych wymogów. Przede wszystkim podnieść trzeba, iż z decyzji tej nie wynika, aby organ odwoławczy przeprowadził ponowne postępowanie wyjaśniające w zakresie koniecznym do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i zastosowania przepisów prawa materialnego. Analiza treści uzasadnienia decyzji Ministra Środowiska prowadzi do stwierdzenia, że swoje rozważania - jako organu odwoławczego obowiązanego do ponownej oceny sprawy w pełnym zakresie - sprowadził jedynie do akceptacji stanowiska Marszałka Województwa [...] stwierdzając, że zaskarżona decyzja zawiera wszystkie wymagane prawem warunki, w których w sposób logiczny, spójny i merytorycznie konstruktywny określono: - poszczególne parametry techniczne ukształtowania bryły zamkniętego obiektu, - fazy i terminy prowadzenia wszystkich działań związanych z rekultywacją składowiska, - szczegółowe warunki prowadzenia nadzoru i monitoringu składowiska oraz niekwestionowaną przez stronę datę zaprzestania przyjmowania odpadów. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż organ odwoławczy nie dokonał własnych ustaleń stanowiących podstawę do wyrażenia oceny decyzji organu pierwszej instancji. Uznając z kolei za nieuprawnione zarzuty podniesione w odwołaniu, organ drugiej instancji - jak trafnie zauważyło skarżące Stowarzyszenie - nie wyjaśnił w sposób dostateczny takiej oceny. Zaznaczył, iż kwestie doposażenia zamkniętego składowiska odpadów [...] powinny być stronie znane, gdyż wynikają bezpośrednio z dokumentacji, która była dostępna w ramach prowadzonego postępowania, a ponadto została zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stanowiska takiego nie sposób zaaprobować. Obowiązkiem organu odwoławczego było dokonanie ponownych ustaleń, czy faktycznie zachodzi konieczność dalszej budowy nasypów dociążających w warunkach znacznego przekroczenia pojemności składowiska i wpływu tego przekroczenia na dopuszczalną wysokość bryły oraz wskaźnik stateczności, w szczególności, że okoliczności te były wyraźnie zaakcentowane przez stronę skarżącą. Wskazane powyżej nieprawidłowości w zakresie naruszenia przepisów prawa procesowego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co prowadziło do uwzględnienia wniesionej skargi, w konsekwencji do uchylenia zaskarżonej decyzji. Rozpoznając ponownie sprawę organ drugiej instancji uwzględni ocenę prawną i wskazania zawarte w niniejszym wyroku. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit a , c , art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 tej ustawy.