IV SA/Wa 1185/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Przesław, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2016 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia melioracji wodnych szczegółowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. na rzecz skarżącego J. S. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] (dalej również: "Dyrektor RZGW") z dnia [...] marca 2016 r. (dalej również: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą Dyrektor RZGW, po rozpoznaniu odwołania J. S. (dalej również: "skarżący") od decyzji Nr [...] Starosty [...] (dalej również: "Starosta") z dnia [...] marca 2015 r. nakładającej na J. S. obowiązek przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia melioracji wodnych szczegółowych - zbieracza, poprzez jego udrożnienie na odcinku własnej działki nr ewid. [...] w miejscowości [...], gmina [...], utrzymał w mocy wskazana wyżej decyzję Starosty w mocy, za wyjątkiem części dotyczącej terminu wykonania nałożonych decyzją obowiązków, ustalając ten termin - do dnia 30 czerwca 2016 r. II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych. II.1. W dniu 7 maja 2012 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] zwrócił się do Starosty w sprawie nakazania usunięcia awarii urządzeń melioracji wodnych szczegółowych na działce o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości [...], gmina [...], w trybie art. 64b ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2015 r. poz. 469 ze zm., - dalej również "p.w."). Burmistrz wskazał, że Spółka Wodna nie może usunąć awarii zbieracza zlokalizowanego na działce nr [...] wobec niewyrażenia zgody przez J. S. na wejście na wspomnianą działkę. Starosta, powołując się m. in. na art. 64b p.w., decyzją z dnia 25 marca 2013 r. nakazał J. S., właścicielowi działki nr [...], przywrócenia funkcji urządzenia melioracji wodnych szczegółowych - zbieracza, poprzez jego udrożnienie na odcinku własnej działki nr ewid. [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Starosta w uzasadnieniu tej decyzji wskazał w szczególności, że z zebranych dokumentów i przeprowadzonych 27 września 2012 r. oględzin urządzeń melioracji wodnych szczegółowych wynika, iż na działce nr [...] usytuowany jest zbieracz "a" średnicy 75 mm oraz długości 144 m, z działu drenarskiego nr 4A, wykonanego w ramach zadania inwestycyjnego "[...]". Tym zbieraczem odprowadzana jest woda do rowu melioracyjnego nr R-2. Jednocześnie ustalono brak przepływu wody w w/w rowie. II.2. Odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...] marca 2013 r. wniósł [...]. W odwołaniu zarzucono w szczególności, że w uzasadnieniu decyzji organ nie wskazał faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, ani przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Ponadto organ I instancji prowadził postępowanie, a następnie rozstrzygnął sprawę bez udziału strony postępowania - współwłaściciela przedmiotowej działki, tj. Pani E. S. II.3. Dyrektor RZGW decyzją z dnia [...] października 2013 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, które mogłyby mieć wpływ na jej merytoryczne rozstrzygnięcie, a w szczególności stanu faktycznego i prawnego przedmiotowego zbieracza. Dyrektor RZGW podniósł, że organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę powinien: - ustalić wszystkich właścicieli gruntów odnoszących korzyści z funkcjonowania przedmiotowego rurociągu, - określić funkcję przedmiotowego rurociągu oraz formalno-prawny aspekt jego istnienia i funkcjonowania, - ustalić czy przedmiotowy zbieracz objęty jest działalnością Spółki Wodnej [...] oraz czy odwołujący jest członkiem przedmiotowej Spółki. Zdaniem Dyrektora RZGW, uchylenie decyzji Starosty umożliwi ustalenie aktualnej funkcji zbieracza oraz przeprowadzenie postępowania w oparciu o przepisy prawne, które będą stanowiły podstawę do nałożenia obowiązku utrzymania w trybie art. 77 p.w. (dla konserwacji rurociągu melioracyjnego) lub przywrócenia funkcji przedmiotowego zbieracza w trybie art. 64b p.w. (dla odtworzenia rurociągu jako urządzenia wodnego) oraz do ustalenia zasad wykonania przedmiotowego obowiązku. Przeprowadzenie takiego postępowania przez organ II instancji nie jest jednak możliwe, gdyż naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności, pozbawiając strony prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej. II.4. Starosta, rozpoznając sprawę ponownie, wskazaną na wstępie decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. na podstawie art. 64b p.w. nałożył na J. S. obowiązek przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia melioracji wodnych szczegółowych - zbieracza, poprzez jego udrożnienie na odcinku własnej działki nr ewid. [...] w miejscowości [...], gmina [...]. W uzasadnieniu tej decyzji Starosta wskazał w szczególności, że urządzenie melioracji wodnych szczegółowych - zbieracz "a" o średnicy 75 mm i o długości 144 m. przebiega przez działkę o nr ewid. [...] w m. [...], gmina [...]. W wyniku przeprowadzonej wizji w terenie w dniu 20 września 2012 r. stwierdzono: 1) brak przepływu wody w odbiorniku wód gruntowych - rowie melioracyjnym nr R-2, z działu drenarskiego nr 4A zadania inwestycyjnego "[...]", 2) na trasie w/w zbieracza na działce nr [...] widoczne są zabudowania. W trakcie trwania wizji lokalnej zostały przedstawione przez zainteresowane strony stanowiska, które zostały następnie ujęte w protokole z przeprowadzonej wizji. Stanowisko J. S. jest jednoznaczne - nie zamierza nikogo wpuścić na swoją działkę w celu przywrócenia funkcji zbieracza. Natomiast T. Z. (współwłaściciel działki nr [...]) stwierdził, iż od 8 lat, po zabudowaniu działki przez J. S., występują na jego działce okresowe podtopienie, które prowadzą do poważnych strat w prowadzonych przez niego uprawach rolnych. Starosta podkreślił, że podejmowane przez Gminę [...] oraz przez Spółkę Wodną [...] próby usunięcia awarii zbieracza nie przyniosły spodziewanego rezultatu (z powodu sprzeciwu skarżącego). W celu potwierdzenia zaistniałej awarii zbieracza na działce nr [...] w m. [...], w dniu 1 lipca 2008 r. zostały wykonane przez pracowników Spółki Wodnej [...] odkrywki na działkach o nr ewid. [...] i [...]. W odkrywce wykonanej na działce nr [...] zbierała się prowadzona zbieraczem woda. Natomiast w odkrywce wykonanej na działce nr [...] (bliżej wylotu do rowu melioracyjnego) było sucho. Ten fakt świadczy niezbicie o tym, że zbieracz na długości ok 17 m przechodzący przez działkę nr [...] jest niedrożny. Starosta wskazał, że o prawidłowym funkcjonowaniu danego urządzenia wodnego stanowi jego stan techniczny - w tym przypadku sieć drenarska, na którą zawsze składają się trzy elementy: sączki drenarskie, zbieracze wraz ze studniami i odbiorniki wody - czyli rowy melioracyjne. Zdaniem Starosty, w sprawie nie było potrzeby powołania biegłego. Starosta wskazał również, że E. S. i [...] powinni, przed przystąpieniem do inwestycji na ich działce, uzyskać uzgodnienie z Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], Inspektoratem w [...] i na tej podstawie złożyć wniosek o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę zbieracza "a" o średnicy 7,5 cm oraz sączka drenarskiego nr 13 o średnicy 5,0 cm. Dopiero wówczas, po dokonanej przebudowie w/w urządzeń melioracji wodnych szczegółowych i odbiorze przez zarządzającego systemami drenarskimi - Spółkę Wodną [...], przystąpić do realizacji zaplanowanej inwestycji. Ale tak się nie stało. Bez pozwolenia wodnoprawnego działka została zagospodarowana, a zbieracz "a" w dalszym ciągu nie funkcjonuje. Jeżeli chodzi o sposób przewrócenia funkcji tego zbieracza Starosta odwołał się do informacji zawartych w piśmie Związku Spółek Wodnych w [...] z dnia 2 lipca 2008 r. (k. 19 akt administracyjnych). W piśmie tym omówiono poczynione w dniu 1 lipca 2008 r. prace pomiarowe poprzez wykonanie odkrywek na działkach [...] i [...]. Starosta wskazał również, że podczas wizji w terenie przeprowadzonej z udziałem zainteresowanych stron stwierdzono wykonanie na działce [...] dwóch wylotów odprowadzających wodę z terenu tej działki do rowu melioracyjnego, bez uzyskania pozwoleń wodnoprawnych. II.5. Odwołanie od wskazanej wyżej decyzji Starosty z [...] marca 2015 r. wniósł [...]. W odwołaniu zarzucono w szczególności naruszenie: - art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 230 ze zm.) poprze błędne przyjęcie, że sporny zbieracz jest urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych oraz nie wskazanie pozwolenia wodnoprawnego na jego wykonanie, - art. 64 ust. 1a i art. 73 ust. 1 pkt 2 p.w. w zw. z art. 70 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 2 pktl lit.a) p.w. poprzez błędne przyjęcie że: - sporny zbieracz jest urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych i pełni funkcje określone w art. 70 p.w., - właściciele działek (gruntów) położonych z zasięgu oddziaływania spornego zbieracza odnoszą aktualnie korzyści z jego funkcjonowania. II.6. Dyrektor RZGW wydając zaskarżoną decyzję uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Organ II instancji na wstępie stwierdził, że zastosowanie przepisu art. 64b p.w. jest możliwe w przypadku nienależytego utrzymania urządzenia wodnego, powodującego zmiany jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty. W takim przypadku organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może, w drodze decyzji, nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i terminy wykonania tych czynności. W ramach dokonanej analizy Dyrektor RZGW stwierdził, że przepis art. 64b p.w. nie powinien znaleźć zastosowania w ustalonym stanie faktycznym. Organ I instancji powinien rozpatrzeć sprawę w na podstawie przepisów art. 77 p.w. Jednak tryb postępowania w rozpatrywanym przypadku nie ma wpływu na jej rozstrzygnięcie. Powyższa wada decyzji, zdaniem Dyrektora RZGW, nie stanowi naruszenia prawa w stopniu istotnym. Organ II instancji wskazał również, że w trakcie postępowania odwoławczego uzyskał od strony odwołującej oświadczenie, że nie wyraża on zgody na wejście pracowników Spółki Wodnej na teren działki nr [...]. Dyrektor następnie wskazał, że z zebranych dokumentów wynika, że zbieracz usytuowany na działce nr [...] został wykonany w drugiej połowie ubiegłego wieku w ramach zadania inwestycyjnego "[...]". Ponadto, przedmiotowy zbieracz graniczy z rowem melioracyjnym i pełni funkcję zbieracza głównego, do którego podłączone są sączki drenarskie, odwadniające teren rolniczy części wsi [...], gm. [...]. Sporny zbieracz objęty jest działalnością Spółki Wodnej [...], a współwłaściciele działki nr [...] są jej członkami. Ze znajdującego się w aktach sprawy pisma J. S. z dnia 21 maja 2012 r. wynika, że od 1999 r. teren objęty przedmiotową melioracją został przeznaczony na tereny zabudowy jednorodzinnej i taką rolę spełnia. Jednak na podstawie wypisu z rejestru gruntów wynika, że w skład działki nr [...] wchodzą budynki mieszkalne, budynki produkcyjne, usługowe i gospodarcze dla rolnictwa oraz grunty orne. W skład działek znajdujących się w zasięgu oddziaływania przedmiotowego zbieracza z wypisu rejestru gruntów tych działek wynika, że w ich skład wchodzą, grunty orne, sady, rowy oraz nieużytki. Grunty orne to grunty uprawiane w celu produkcji roślinnej lub obszary dostępne dla produkcji roślinnej. W świetle powyższego należy przyjąć, że sporny zbieracz stosownie do przepisów art. 70 ust. 1 p.w. reguluje stosunki wodne w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz ochroni użytki rolne przed powodziami, a zatem jest urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych, do którego utrzymania mają zastosowanie przepisy art. 77 p.w. W myśl art. 77 p.w., utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej - do tej spółki. W przedmiotowej sprawie urządzenia są objęte działalnością spółki, w związku z czym wykonywanie robót przez spółkę dotyczy relacji między spółką a jej członkami. W rozpatrywanym przypadku [...] posiada urządzenia melioracji wodnych szczegółowych i jest członkiem Spółki Wodnej [...]. Jednak [...] nie wyraził zgody na wejście na teren jego nieruchomości i udrożnienie spornego zbieracza. Z tego względu organ I instancji nałożył na stronę odwołującą obowiązek przywrócenia funkcji zbieracza "a" na działce stanowiącej jego własność. Dyrektor RZGW wskazał, że Starosta w ramach nadzoru nad działalnością spółki wodnej nie ma możliwości nałożenia na spółkę obowiązku wykonania robót na określonej nieruchomości. Stąd organ I instancji prawidłowo nałożył na J. S. obowiązek przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia melioracji wodnych szczegółowych - zbieracza, poprzez jego udrożnienie na odcinku własnej działki nr ewid. [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Dyrektor RZGW wskazał również, że obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie, przebudowę, rozbudowę bądź likwidację urządzenia wodnego - m. in. rurociągów - powstał od dnia 1 stycznia 2002 r., tj. od wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne. Z przedstawionych dokumentów wynika, że na działce nr [...] znajdują się urządzenia melioracji wodnych szczegółowych wykonane w 1989 r. w ramach zadania inwestycyjnego "[...]". Zatem w dacie wykonania zbieracza "a" obowiązywała ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 230 z późn. zm.). Ustawa ta w art. 18 ust. 1 pkt 3 klasyfikowała jako urządzenia wodne m.in. melioracje wodne, do których na podstawie art. 91 ust. 4 pkt 1 zaliczane były również rurociągi. Na podstawie art. 20 ust. 1 pozwolenie wodnoprawne wymagane było na wykonywanie urządzeń wodnych, zaś z godnie z art. 18 ust. 1 pkt 5 przepisy ustawy dotyczące urządzeń wodnych stosowało się odpowiedni do odbudowy, rozbudowy, przebudowy łub rozbiórki tych urządzeń. Podkreślić należy, iż rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 marca 1985 r. w sprawie rodzajów szczególnego korzystania z wód oraz wykonywania i eksploatacji urządzeń wodnych nie wymagających pozwolenia wodnoprawnego (Dz. U. z 1985 r., Nr 13, poz. 55) w § 1 ust. 1 pkt 6 zwalniało z dniem 5 kwietnia 1985 r. z obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na wykonywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Organ II instancji wskazał również, że w prawie wodnym co prawda nie występuje definicja pojęcia "korzyści". Jednak według powszechnego rozumienia znaczy to samo co pożytek, zysk uzyskany niezależnie od swojej woli lub własnego działania. W przypadku terenów rolnych wyposażonych w urządzenia melioracji wodnych szczegółowych korzyść polega na samej możliwości korzystania z gruntów, a nie z osiągania dochodów np. z upraw prowadzonych na tym terenie. Biorąc pod uwagę fakt, że grunty orne i budynki produkcyjne, usługowe i gospodarcze dla potrzeb rolnictwa wyposażone są w urządzenia melioracji wodnych szczegółowych w postaci zbieracza, tym samym niezależnie od swojej woli lub własnego działania [...] korzysta z ich funkcjonowania. W związku z powyższym, nie można stwierdzić, że nie odnosi żadnych pożytków ze zbieracza melioracyjnego tylko dlatego, że przedmiotowy zbieracz odwadnia nie tylko grunty będące jego własnością. Odnosząc się do treści odwołania w kwestii przełożenia ciągu drenarskiego Dyrektor RZGW wyjaśnił, że przebudowa urządzenia wodnego nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Z uwagi na fakt, że w związku z wniesionym odwołaniem upłynął określony decyzją Starosty [...] termin przywrócenia funkcji zbieracza zmieniono zapis decyzji w tym zakresie, zaś nowy termin ustalono w sposób, uwzględniający czas niezbędny do przeprowadzenia przedmiotowych robót tj. na dzień 30 czerwca 2016 r. III.1. Skargę na wskazaną na wstępie decyzję Dyrektora RZGW z dnia [...] marca 2016 r. wniósł [...], wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący, reprezentowany przez adwokata, zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 15 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu i instancji, chociaż była ona obarczona tymi samymi wadami, które już uprzednio skutkowały uchyleniem decyzji organu 1 instancji przez Dyrektora RZGW decyzją kasatoryjną z dnia [...] października 2013 r., nr [...]; w szczególności Dyrektor RZGW w ogóle nie uzasadnił dlaczego rozpatrując sprawę po raz drugi uznał, że zasadnie organ I instancji nałożył na skarżącego obowiązek przywrócenia funkcji spornego zbieracza, skoro skarżący w odwołaniu wskazywał na niewykonanie przez organ I instancji wytycznych Dyrektora RZGW, od spełnienia których Dyrektor RZGW uzależnił w decyzji kasatoryjnej możliwość nałożenia na Skarżącego spornego obowiązku; 2) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., polegające na odgórnym, błędnym przyjęciu, na podstawie niekompletnego i dowolnie ocenionego materiału dowodowego, że sporny zbieracz jest urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych, choć ze zgromadzonych i prawidłowo ocenionych dowodów nie wynika: a) formalno-prawny aspekt istnienia i funkcjonowania tego zbieracza, w szczególności nie jest znany precyzyjny moment jego powstania oraz brak jest pozwolenia wodnoprawnego na jego wykonanie, b) czy sporny zbieracz aktualnie reguluje stosunki wodne w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz chroni użytki rolne przed powodziami w kontekście aktualnego, rzeczywistego przeznaczenia i sposobu użytkowania nieruchomości skarżącego i nieruchomości sąsiednich, na podstawie którego dopiero można byłoby dokonać oceny, czy właściciele działek (gruntów) położonych w zasięgu oddziaływania spornego zbieracza odnoszą korzyści z jego funkcjonowania, 3) art. 77 ust. 1 i 2 p.w. polegające na: a) sprzeczności sentencji zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego z dyspozycją przepisu prawa stanowiącego podstawę prawną jego wydania, b) braku ustalenia w zaskarżonej decyzji szczegółowego zakresu i terminów wykonywania obowiązku utrzymywania spornego zbieracza, c) obciążeniu wyłącznie Skarżącego obowiązkiem utrzymywania spornego zbieracza, choć w sprawie przyjęto, że ów zbieracz objęty jest działalnością Spółki Wodnej [...] oraz że korzyści z jego funkcjonowania odnoszą również właściciele innych nieruchomości niż nieruchomość Skarżącego. III.2. Dyrektor RZGW w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. III.3. Na rozprawie 25 października 2016 r. Sąd z urzędu dopuścił dowód z wydruków z elektronicznej księgi wieczystej [...] na okoliczność, że działka nr [...] objęta była w dniu wydania zaskarżonej decyzji wspólnością ustawową małżeńską skarżącego J. S. oraz uczestniczki E. S. (k. 61-63). Podczas rozprawy skarżący przyznał, że nie wyraził zgody na wykonanie remontu zbieracza zlokalizowanego na działce [...]. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa uzasadniającym jej uchylenie (art. 145 § 1 pkt 1 lit.a oraz lit.c p.p.s.a.). IV.2. Na wstępie należy wskazać, że w świetle art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonywanie oceny pod kątem zgodności z prawem oznacza z kolei, że sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości bada legalność, a nie celowość działalności administracji publicznej. Badanie to sprowadza się do oceny zgodności z prawem zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej w trzech płaszczyznach, a mianowicie: a) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, b) dochowania wymaganej prawem procedury c) zgodności działania z prawem materialnym (por. np. uzasadnienie uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). Uzupełniająco należy wskazać, że sąd administracyjny dokonuje rzeczonej oceny legalności działania administracji publicznej na podstawie akt sprawy, mając na uwadze stan prawny i faktyczny z daty wydania zaskarżonego aktu lub czynności (art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a.; por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2014 r., II OSK 852/14). Należy dodać, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). IV.3. Podstawą materialnoprawą wydania zaskarżonej decyzji Dyrektora RZGW był art. 77 p.w. Zgodnie z art. 77 ust. 1 p.w., utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej - do tej spółki. W myśl zaś art. 77 ust. 2 p.w., jeżeli obowiązek, o którym mowa w ust. 1, nie jest wykonywany, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania. W tym miejscu należy przypomnieć, że Starosta jako podstawę materialnoprawną wydania decyzji z 16 marca 2015 r. wskazał art. 64b p.w. Zgodnie z tym przepisem, że w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może, w drodze decyzji, nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności. Niezależnie od tego, który ze wskazanych wyżej przepisów p.w. winien mieć ewentualnie zastosowanie w realiach niniejszej sprawy (kwestia ta będzie omówiona w dalszej części uzasadnienia), to organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego poprzez nałożenie obowiązku przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia melioracji wodnych szczegółowych - zbieracza, poprzez jego udrożnienie na odcinku działki nr ewid. [...], tylko na skarżącego, a nie wszystkich współwłaścicieli działki nr [...] (w niniejszej prawie: również na E. S.). W ocenie Sądu, jeżeli realizacja nakazów orzeczonych czy to na podstawie art. 64b pw., czy też w oparciu o art. 77 ust. 2 p.w., zakłada ingerencję w prawo własności nieruchomości (a tak jest w niniejszej sprawie, albowiem chodzi o wykonanie określonych robót na tej nieruchomości), to adresatem tych nakazów winni być wszyscy współwłaściciel danej nieruchomości. Wszyscy współwłaściciele nieruchomości ponoszą odpowiedzialność za stan urządzeń wodnych zlokalizowanych na ich nieruchomości, a nadto prowadzenie prac na nieruchomości polegających na ingerencji w strukturę gruntu (np. wykonanie wykopów) jest czynnością przekraczająca zakres zwykłego zarządu i wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli (art. 199 k.c.). Takie określenie kręgu adresatów obowiązku nałożonego decyzją starosty w trybie art. 64b p.w. lub art. 77 ust. 2 p.w. chroni również zainteresowanego współwłaściciela przed odpowiedzialnością za niewykonanie w terminie decyzji w razie sprzeciwu pozostałych współwłaścicieli, wobec których nie mogłaby być w przeciwnym razie skierowana egzekucja administracyjna. Warto dodać, że w orzecznictwie pogląd o konieczności nałożenia obowiązku wykonania określonych robót na wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wyrażono na gruncie zbliżonych instytucji prawnych. W szczególności Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko takie sformułował w odniesieniu do nakazu rozbiórki obiektu wzniesionego w ramach samowoli budowalnej (por. np. wyrok NSA z dnia 10 maja 2013 r., II OSK 66/12), zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w odniesieniu do instytucji nakazania przywrócenia stanu poprzedniego w razie zmiany stanu wody na gruncie (art. 29 ust. 3 p.w., por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2006 r., IV SA/Wa 218/05). W ocenie Sądu, już to uchybienie stanowiło wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty (art. 145 § 1 pkt 1 lit.a w zw. z art. 135 p.p.s.a.). Uchylenia również decyzji organu I instancji zdeterminowane jest nie tylko koniecznością poczynienia prawidłowych ustaleń faktycznych istotnych z punktu widzenia właściwej podstawy materialnoprawnej orzekania, ale i potrzebą ochrony interesów E. S., na którą dotychczas nie nałożono jakiegokolwiek obowiązku (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a.). IV.4. W ocenie Sądu, trafnie zarzucono w skardze, że zaskarżona decyzja nie koresponduje z przesłankami orzekania przewidzianymi w art. 77 ust. 2 p.w. W szczególności brak jest w osnowie tej decyzji ustalenia - proporcjonalnie do odnoszonych korzyści - szczegółowego zakresu i terminu utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Uchybienie to jest pochodną utrzymania w mocy przez Dyrektora RZGW rozstrzygnięcia wydanego przez Starostę w oparciu o przepis art. 64b p.w. przy równoczesnym przyjęciu, że właściwą podstawą orzekania winien być art. 77 ust. 2 p.w. Tymczasem przesłanki zastosowania tych przepisów nie są tożsame, podobnie jak treść obowiązków, jakie mogą być na ich podstawie nałożone na stronę. W szczególności zgodzić należy się z wykładnią zaprezentowaną na s. 13 skargi, że na podstawie art. 77 ust. 2 p.w. nie można było nałożyć obowiązku przywrócenia funkcji zbieracza będącego działaniem jednorazowym, lecz co najwyżej można było ustalić szczegółowe zakresy i terminy wykonywania obowiązku utrzymywania zbieracza (a więc podejmowania działań o charakterze ciągłym a nie jednorazowym) i to nie tylko w stosunku do skarżącego, lecz w odniesieniu do wszystkich innych właścicieli gruntów co do których Dyrektor RZGW przyjął, że odnoszą oni korzyści z funkcjonowania zbieracza. Należy dodać, że również w piśmiennictwie wskazuje się na restytucyjny charakter obowiązku z art. 64b p.w. (por. np. Zbigniew Bukowski, Komentarz do art.64(b) ustawy - Prawo wodne, pod red. B. Rakoczego, Warszawa 2013). Konsekwencją rzeczonego uchybienia w procedowaniu przez Dyrektora RZGW było również niepoczynienie wystarczających ustaleń, czy przedmiotowy zbieracz jest aktualnie elementem urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Chodzi tu zwłaszcza o przesłankę z art. 71 ust. 1 in fine p.w., czyli ustalenie, że przedmiotowy zbieracz (czyli rurociąg o średnicy 75 mm) służy polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami. Ustaleń takich nie poczynił zresztą również Starosta, który ostatecznie procedował w oparciu o art. 64b p.w. W ocenie Sądu, w świetle kwestionowania tej przesłanki przez skarżącego organy winny, przed zastosowaniem art. 77 ust. 2 p.w., przeprowadzić oględziny poświęcone tej kwestii, czego jednak nie uczyniono (oględziny w 2012 r. dotyczyły drożności zbieracza), jak również ustalić przeznaczenie terenów, na których zlokalizowany jest przedmiotowa sieć drenarska, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz dołączyć aktualne wypisy z ewidencji gruntów i budynków. Dopiero całościowa analiza tych dokumentów, wsparta ewentualnie oględzinami oraz zeznaniami świadków, mogła stanowić podstawę do czynienia stanowczych ustaleń w sprawie zaistnienia przesłanki z art. 71 ust. 1 in fine p.w. Bezzasadne są natomiast zarzuty skargi, że nie ustalono, kiedy przedmiotowa sieć drenarska została zbudowana. Otóż z zebranych w aktach dokumentów jednoznacznie wynika, że przedmiotowy zbieracz stanowił element melioracji wodnych szczegółowych i powstał w 1989 r. w ramach wykonania zadania inwestycyjnego ,"[...]". Wbrew zarzutom skargi, ustalenie to nie jest dowolne, ale znajduje oparcie m. in. w pismach Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] z dnia 26 oraz 27 października 2011 r. (k. 66 – 57 akt administracyjnych, zob. też mapy, na których uwidoczniono przedmiotowy zbieracz z adnotacją "[...] 1989"). Trafnie zatem przyjął Dyrektor RZGW, że w świetle § 1 ust. 1 pkt 6 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 marca 1985 r. w sprawie rodzajów szczególnego korzystania z wód oraz wykonywania i eksploatacji urządzeń wodnych nie wymagających pozwolenia wodnoprawnego (Dz. U. z 1985 r., Nr 13, poz. 55) wykonanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych nie wymagało uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Ustalenia tego nie podważa pismo Spółki Wodnej [...] z 6 października 2014 r., w szczególności jest tam mowa o powstaniu przedmiotowego rurociągu "w drugiej połowie ubiegłego wieku". IV.5. W ocenie Sądu, na gruncie niniejszej sprawy organy winny rozpoznać sprawę mając na uwadze istotę problemu, jaki wskazano już w piśmie Burmistrz Miasta i Gminy [...] z dnia 7 maja 2012 r. i która w sposób jednoznaczny może być zrekonstruowana w świetle analizy akt sprawy. Otóż w sprawie niniejszej nie chodziło o spory między właścicielami gruntów, na których zlokalizowane są urządzenia melioracyjne, co do zakresu ich obowiązków w odniesieniu do tych urządzeń i zasady partycypacji w kosztach utrzymywania tych urządzeń proporcjonalnie do odnoszonych korzyści. Takich kwestii dotyczy właśnie art. 77 p.w. W niniejszej sprawie źródłem sporu jest niedrożność zbieracza na działce [...]i postawa skarżącego, który konsekwentnie odmawia udostępnienia swej nieruchomości celem usunięcia tej niedrożności (skarżący kwestionuje w ogóle potrzebę funkcjonowania tego zbieracza oraz nie godzi się na jakiekolwiek roboty na jego działce mające przywrócić dotychczasową funkcję zbieracza). Należy nadmienić, że na skutek tej niedrożności nie odpływa woda z działki T. Z. (współwłaściciela działki nr [...]). W ocenie Sądu, w takiej sytuacji właściwą podstawą prawną orzekania w sprawie przywrócenia poprzedniej funkcji zbieracza poprzez jego udrożnienie winien być art. 64b p.w. W ocenie Sądu, przepis ten może mieć zastosowanie również do urządzeń melioracji wodnych. Otóż znajduje się on w rozdziale 1 "Przepisy ogólne" Działu IV p.w. "Budownictwo wodne". Wykładnia systemowa nakazuje przyjąć, że ma on zastosowanie do wszystkich urządzeń, o których mowa jest w tym dziale p.w., a więc i tych uregulowanych w rozdziale 3 "Melioracje wodne". Ponadto, przepis ten uzupełnia regulację art. 77 p.w., która nie dotyczy sytuacji, w której zachodzi potrzeba orzeczenia o przewróceniu poprzedniego stanu urządzenia wodnego, a nie potrzeba kompleksowego uregulowania obowiązków osób podnoszących korzyści z urządzeń melioracji szczegółowych. Należy również wskazać, że zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 1 p.w., przepisy ustawy dotyczące urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do urządzeń melioracji wodnych niezaliczonych do urządzeń wodnych. Na gruncie niniejszej sprawy należy również odwołać się do definicji urządzeń wodnych z art. 9 pkt 19 p.w. Otóż przez urządzenia wodne rozumie się urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności obiekty służące do ujmowania wód powierzchniowych oraz podziemnych (lit.d). Sąd w niniejszym składzie podziela wykładnię tego przepisu zaprezentowaną w uzasadnieniu do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2016 r., II OSK 2320/14. W sprawie tej, dotyczącej również zastosowania art. 64b p.w. poprzez nakazanie udrożnienia zbieracza, NSA przyjął, że zbieracz jest urządzeniem wodnym zdefiniowanym w art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. d) p.w., czyli urządzeniem służącym kształtowaniu zasobów wodnych – obiektem służącym ujmowaniu wód powierzchniowych oraz podziemnych. Prawo wodne nie zawiera legalnej definicji czynności związanych z kształtowaniem zasobów wodnych. NSA zwrócił również uwagę, że zgodnie z internetową wersją Słownika Języka Polskiego wydawnictwa PWN (http://sjp.pwn.pl) "kształtować" oznacza "wpływać na coś w celu osiągnięcia określonego efektu". Istotne jest również, że o charakterze urządzenia decyduje nie tylko jego obecny stan, ale sposób oraz cel w jakim zostało wykonane. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że kształtowanie zasobów wodnych to również odwadnianie gleby. W niniejszej sprawie zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości, że przedmiotowy zbieracz "a" służył odwadnianiu gruntów (tj. odprowadzeniu tej wody do rowu), na których zlokalizowane są połączone z nim sączki drenarskie. Ergo, zbieracz ten może być uznany za urządzenie wodne niezależnie od tego, czy aktualnie może być uznany za urządzenie melioracji wodnych szczegółowych. IV.6. Rozpoznając sprawę ponownie Starosta będzie miał na uwadze poczynione wyżej oceny prawne. Z ocen tych w szczególności wynika, że sprawa winna być rozpoznana na podstawie art. 64b p.w., a nie art. 77 p.w. Ponadto, adresatem obowiązków ujętych w ewentualnej decyzji winni być wszyscy współwłaściciele nieruchomości, na której wykonywane mają być prace wskazane w decyzji. Starosta winien również rozważyć celowość przeprowadzenia oględzin z udziałem biegłego, który sformułuje szczegółowe wytyczne co do zakresu czynności niezbędnych do przywrócenia poprzedniej funkcji zbieracza na działce nr [...]. Wytyczne te winny być, w razie uznania przez Starostę, że zachodzą podstawy do zastosowania art. 64b p.w., ujęte w osnowie decyzji. Należy pamiętać, że decyzja wydana na podstawie wspomnianego przepisu p.w. może być przedmiotem egzekucji administracyjnej i nie może być wątpliwości na czym realizacja obowiązku ma polegać. Starosta winien również wnikliwie ustalić krąg podmiotów mających charakter strony w niniejszym postępowaniu. Są to niewątpliwie właściciele nieruchomości objętych systemem drenarskim obsługiwanym przez przedmiotowy zbieracz. Status taki należy również przyznać Spółce Wodnej [...], której działalnością przedmiotowy zbieracz jest objęty. IV.7. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi (300 zł), wynagrodzenie adwokata (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).