IV SA/Wa 1186/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska, asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.), Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2006 r. sprawy ze skargi Z. w W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjno-Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...]kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...]na rzecz Z. w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Prezydent W. działając z urzędu decyzją z dnia [...]grudnia 2005r. - na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 22 ust. 1 oraz art. 51 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2000r, nr 100, poz. 1086, ze zm.) i § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38, poz. 454) - orzekł o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów zmiany polegającej na wykreśleniu [...] Z. jako władającego działką ewidencyjną nr [...]z obrębu [...] położoną w W., przy ul. [...] i wpisaniu jako władającego właściciela nieruchomości Miasto W. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. podniosło, iż w dniu 5 marca 2004r. faktycznie zaprzestało władania ww nieruchomością i -jego zdaniem - w decyzji winno się wskazać tę datę, jako moment zmiany władającego. Na skutek niezamieszczenia powyższej daty odwołujący się ma problemy związane z uiszczaniem podatku od nieruchomości. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...]kwietnia 2006r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż organy ewidencji rejestrują jedynie stany prawne i faktyczne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające, na podstawie otrzymanych stosownych dokumentów. Tym samym data wprowadzenia zmiany nie jest tożsama z datą zmiany stanu własności lub władania. Zasady i system prowadzenia ewidencji gruntów i budynków nie pozwalają na wprowadzenie zmian z datą wsteczną. Dokumenty uzasadniające wpisy w ewidencji gruntów są częścią operatu ewidencyjnego i to one stanowią o stanie prawnym i faktycznym danej działki lub nieruchomości oraz dacie jego powstania. Zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne właściciele i osoby władające gruntami obowiązane są zgłaszać organowi prowadzącemu ewidencję w terminie 30 dni licząc od daty powstania zmiany. W rozpatrywanej sprawie z akt nie wynika, aby strona odwołująca się takiego obowiązku dopełniła. Niemniej o dacie zaprzestania władania nie powinna decydować treść decyzji orzekającej o zmianie danych podmiotowych, ale data formalnego przekazania budynku właścicielowi, widniejąca na stosownym pisemnym potwierdzeniu tego przekazania. Z. w W. w skardze wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciło, iż organ nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego ustalającego czy dokumentacja na podstawie której wydano decyzję rzetelnie odzwierciedla stan faktyczny. Skarżące Z. podniosło, iż sam organ odwoławczy stwierdził, że ewidencja oparta jest na dokumentach uzasadniających wpis w ewidencji gruntów i stanowiących o stanie prawnym i faktycznym nieruchomości oraz dacie jego powstania. Niedopełnienie obowiązku zgłoszenia zmiany w ewidencji nie zmienia faktu, że właściciel nieruchomości o zmianie wiedział (pismo skarżącego do Burmistrza Dzielnicy [...] z dnia 5 marca 2004r), a więc tym bardziej decyzja winna odzwierciedlać stan faktyczny, a nie taki jaki Urzędowi Dzielnicy jest wygodnie uznać. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...]- w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż zaskarżona decyzja Wojewódzkiego inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2006r. i utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta W. z. dnia [...] grudnia 2005r. naruszają prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego z przyczyn, które wzięto pod uwagę z urzędu. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji należy podkreślić, iż zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej rozpoznający sprawę, w efekcie wydający akt powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 K.p.a.), działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.), w toku postępowania stać na straży praworządności i podejmować wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a.}, jak i dokonać wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się przy rozpoznawaniu sprawy (art. 11 K.p.a.) zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Dodatkowo na organie odwoławczym, oprócz kontroli prawidłowości decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, ciąży obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, wynikający z zasady dwuinstancyjności unormowanej w art. 15 K.p.a. Przekładając powyższe zasady na stan przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały podjęte z naruszeniem tychże reguł postępowania administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy w ewidencji gruntów i budynków na dzień 3 listopada 2005r. (czyii zanim wydano decyzję wprowadzającą zmiany w ewidencji) odnośnie nieruchomości położonej w W., przy ul. [...], figurował wpis prawa własności na rzecz Miasta W. i władania na rzecz [...]Z. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] W. pismem z dnia 24 października 2005r. poinformował organ, że z dniem 1 czerwca 2005r. - na podstawie zarządzenia nr [...] z dnia [...] maja 2005r. Prezydenta W. dotyczącego powierzenia administrowania - przejął zarządzanie i administrowanie wyżej opisaną nieruchomością (w aktach sprawy niniejszego zarządzenia brak). Pismo to organ potraktował jako wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie aktualizacji operatu ewidencyjnego i na podstawie § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38, poz. 454) zawiadomił [...]Z. (dalej w skrócie: WZWN) i Zakład Gospodarowania Nieruchomościami (dalej w skrócie: ZGN), że "z wniosku" ostatniego z wymienionych podmiotów zostało wszczęte postępowanie administracyjne dotyczące wykreślenia z operatu ewidencji gruntów WZWN. Wówczas WZWN poinformował organ, iż z dniem 5 marca 2004r. zaprzestało administrowania nieruchomością, o czym już wcześniej zawiadamiało "Urząd". W efekcie przeprowadzonego postępowania organ pierwszej instancji -działając z urzędu i na podstawie prawnej wyżej wskazanej - decyzją z dnia [...]grudnia 2005r. orzekł o wykreśleniu [...] Z. jako władającego działką ewidencyjną nr [...] położona, w W., przy ul. [...] i wpisaniu jako władającego właściciela nieruchomości Miasto W. Z powyższego wynika, iż organ wszczął postępowanie na wniosek, a decyzję wydał z urzędu. Przedstawione działanie organu jest niezgodne z prawem, albowiem postępowanie administracyjne wszczyna się z urzędu albo na żądanie strony (art. 61 K.p.a.). Niedopuszczalnym jest mieszanie tych dwóch trybów postępowania. Oznacza to, iż obowiązkiem organu - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - już na wstępie będzie rozważenie, czy postępowanie należy prowadzić na wniosek Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami (jeżeli takowym można nazwać pismo tego podmiotu z dnia 24 października 2005r., a nadto podmiot ów jest uprawniony do wnioskowania o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków), czy z urzędu. Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - dalej w skrócie: p.g.k. (Dz.U. z 2000r., nr 100, poz. 1086, ze zm.) przez ewidencję gruntów i budynków rozumie się jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Stosownie do § 46 ust 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38, poz. 454) dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11, czyli właścicieli, władających (jeżeli chodzi o grunty państwowe i samorządowe), użytkowników wieczystych gruntów, jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami, państwowych osób prawnych, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych, organów administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości, użytkowników gruntów państwowych i samorządowych, władających gruntami na podstawie umów dzierżawy zgłoszonych do ewidencji stosownie do art. 28 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym roiników. Zmiany w ewidencji uwidacznia się m. in. na podstawie wpisów dokonanych w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, ostatecznych decyzji administracyjnych, dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2, opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów (§12 ust. 1, § 46 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków). W nowych wpisach do ewidencji wpisuje się właścicieli gruntów (art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy p.g.k.). Tylko do dawnych wpisów w ewidencji gruntów i budynków, założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 6, poz. 32), odnosi się przepis przejściowy - art. 51 cytowanej ustawy, z którego wynika iż do czasu uregulowania tytułu własności wykazuje się także osobę władającego (wyrok NSA z 6.12.2001 r., II SA 2099/00, lex 82005). Inaczej są uregulowane nowe wpisy w odniesieniu do gruntów państwowych i komunalnych. W takim przypadku obok właściciela wpisuje się też inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części (art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.g.k.). Z przytoczonej regulacji prawnej wynika więc, iż władającego wykazuje się tylko w przypadku braku danych dotyczących właściciela nieruchomości (§10 ust. 2 cytowanego rozporządzenia), jak i w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych. Z poczynionych dotychczas wywodów należy wywieść tezę, iż zmiany w ewidencji dokonuje się na żądanie zamkniętego katalogu podmiotów lub urzędu i w obu przypadkach na podstawie stosownych dokumentów. Innymi słowy, każda zmiana danych objętych ewidencją gruntów i budynków musi być udokumentowana. Oznacza to, iż wniosek o dokonanie zmiany wymaga przedstawienia przez wnioskodawcę określonych dokumentów, jak i zmiana dokonana z urzędu musi mieć oparcie w którymś z wyszczególnionych w § 46 ust. 2 rozporządzenia dokumentów. Tak więc podstawą wykreślenia Z. winien być konkretny dokument, którego organy w wydanych decyzjach nie wskazują. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu rozstrzygnięcia skupia się na wyjaśnieniu kwestii własności działki nr [...], a organ odwoławczy - pomimo podkreślenia, że organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne i faktyczne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające, na podstawie stosownych dokumentów - dokumentu stanowiącego podstawę wykreślenia dotychczasowego władającego nie powołuje. Takim działaniem organy naruszyły § 12 ust. 1 i § 46 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Kwestia ta wymaga więc wyjaśnienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy i uzasadnienia. W tym miejscu nie można zgodzić się z argumentacją przytoczoną w skardze, że to organ administracji z urzędu, mając informację o zaprzestaniu władania przez [...] Z., czyli o zaistniałych zmianach, powinien uwzględnić je w ewidencji gruntów i budynków, bowiem w tym zakresie prawo nakłada określone obowiązki także na osoby zainteresowane zgłoszeniem zmiany. Jeżeli podmiot zaprzestał władania winien wystąpić o zaktualizowanie danych poprzez wykreślenie, przedkładając na tą okoliczność stosowne dokumenty, a nie w znacznej odległości czasowej od zdarzenia uzasadniającego - jego zdaniem - zmianę w ewidencji domagać się wykreślenia dotychczasowego wpisu z datą wsteczną. Nie wystarczy również samo zawiadomienie organu, jeżeli nie znajduje on podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. Z kolei wpisanie w miejsce dotychczasowego władającego, właściciela Miasta W. nastąpiło wbrew obowiązującej regulacji prawnej, jako że wpis władającego - w świetle powyższych twierdzeń - jest zasadny, jeżeli władającym w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych są inne osoby fizyczne !ub prawne, w których władaniu znajdują się grunty lub ich części. Wobec tego, jeżeli Miasto W. jest właścicielem nieruchomości przy ul. [...], to nie może być wpisane jednocześnie w charakterze władającego w ewidencji gruntów i budynków, albowiem taki wpis może być dokonany - w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - tyiko na rzecz innej osoby fizycznej lub prawnej, w których władaniu znajdują się grunty lub ich części. Wszystko do prowadzi do stwierdzenia, że organ pierwszej instancji dokonał wpisu niezgodnego z prawem, w konsekwencji błędnie powołał się w podstawie prawnej na art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51 ustawy p.g.k. oraz § 10 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia. Wobec powyższego Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią. w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają wyżej powołane przepisy prawa materialnego i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisy postępowania, których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy winny uwzględnić podniesienie wyżej okoliczności, w pełni stosując się do warunkujących prawidłowość postępowania administracyjnego przepisów i z ich poszanowaniem przeprowadzić wszystkie istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy dowody, w dalszej kolejności dokonać prawidłowej ich oceny, która winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 a i c, art. 135 i art. 152 P.p.s.a. - orzeczono jak w pkt I i III sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego postanowiono jak w pkt II na podstawie art. 200 P.p.s.a.