IV SA/Wa 1186/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2012 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy W.m. W. nr [....] z dnia [...] stycznia 2012 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego wolnostojącego z garażem wraz z budową przyłączy do infrastruktury technicznej na działce o nr ewid. [...] w obrębie [....], położonej przy ulicy [...] w W.. W uzasadnieniu Kolegium podało, że oprócz wymagań określonych w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jeżeli teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy. Według art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgoda, o której mowa w tym przepisie następuje tylko w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie znajduje zastosowania przed organem rozstrzygającym o warunkach zabudowy. Z dokonanych przez organy ustaleń wynika, iż teren, którego dotyczy wniosek stanowi teren leśny oznaczony symbolem LsVI. Okoliczności tej nie kwestionuje również odwołujący. Nadto, w ocenie SKO, poczyniono prawidłowych ustaleń w zakresie faktu, że teren ten nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy. Teren ten wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Podnoszona przez odwołującego okoliczność, iż o wydanie takiej zgody winien wystąpić wójt (burmistrz, prezydent), do którego kompetencji należy sporządzanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i że organ bezzasadnie przerzuca na odwołującego "odpowiedzialność w zakresie niedochowania przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy, pozostaje bez wpływu na ocenę spełniania warunku ustalenia decyzją warunków zabudowy terenu przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy. Kwestie związane z przebiegiem ewentualnej procedury pianistycznej lub składanymi wnioskami w przedmiocie zmiany przeznaczenia terenu, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie ma również prawnego znaczenia fakt, że w sąsiedztwie przedmiotowej działki znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Jednocześnie SKO podzieliło stanowisko organu I instancji, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do przesłania projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy do uzgodnienia innym organom, gdyż obowiązek ten dotyczy wyłącznie projektów decyzji pozytywnych. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. K., reprezentowany przez adwokata. W uzasadnieniu skargi wskazał, że Dzielnica W. nie posiada obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzedni utracił moc obowiązującą, dlatego też trudno jest dokonać przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w planie miejscowym, jeżeli planu takiego nie ma. Poza tym o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów na cele nieleśne występuje nie strona, a właśnie organ, ponieważ w myśl art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyrażenie zgody, o której mowa w ust. 2 pkt 1, 2 i 5, następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Do wniosku dotyczącego gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa wójt (burmistrz, prezydent miasta) dołącza opinię dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, a w odniesieniu do gruntów parków narodowych - opinię dyrektora parku. Strona nie ma więc prawnej możliwości wszczęcia procedury w zakresie uzyskania stosownej zgody, w związku z czym taki obowiązek spoczywa na organie administracyjnym. Niedopuszczalne jest przerzucanie odpowiedzialności na stronę w zakresie niedochowania przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 gdy strona nie posiada w tym zakresie żadnych możliwości prawnych. Zarzucił ponadto, że organ I instancji nie dokonał uzgodnienia decyzji z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a SKO nie zwróciło uwagi na powyższe uchybienie, choć było ono podnoszone w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podkreślił także, że obszar, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość jest w znacznym zakresie zabudowany, co potwierdził sam organ. Nie uzgadniając warunków zabudowy organ administracji publicznej narusza konstytucyjną zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organy orzekające w sprawie trafnie wywiodły, że ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego wolnostojącego z garażem wraz z budową przyłączy do infrastruktury technicznej na działce o nr. ew. [...] w obrębie [...], położonej przy ulicy [...] w W. było niemożliwe z racji tego, że jest ona planowana na terenie, który wymaga zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Zmiana ta dokonywana jest zaś w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Należy mieć na względzie, że zgodnie z 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczalność wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy uzależniona jest między innymi od stwierdzenia zgodności projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego oraz ustalenia, iż objęty wnioskiem teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Jak wynika z akt sprawy, działka [...] o pow. 0,4729 ha, oznaczona jest w rejestrze gruntów jako las, który na podstawie przepisów ustawy oraz przepisów odrębnych podlega szczególnej ochronie. Ponadto teren ten objęty był miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Narodowej m. W. dnia [...] maja 1980 r., który stracił ważność 31 grudnia 2003 r. W poprzednio obowiązującym planie działka położona była na obszarze oznaczonym symbolem RL (zwarty zespół leśny) i nie była przeznaczona pod zabudowę. O ile ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) nie ma zastosowania do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położone w granicach administracyjnych miast, to wprowadzone w niej ograniczenia dotyczą gruntów leśnych (art. 5b). Na podstawie art. 7 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 5 tej ustawy, przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, nawet nie stanowiących własności Skarbu Państwa, jako wymagające zgody marszałka województwa, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt II OPS 1/10, wskazał, że warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu, nie jest spełniony, jeżeli dla danego terenu jest tylko zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, wyrażona przez właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że art. 7 ust. 1 tej ustawy jednoznacznie wskazuje, że zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na inne cele może być dokonana wyłącznie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a zatem nie w decyzji o warunkach zabudowy. Z woli ustawodawcy radom gminy pozostawione zostały uprawnienia do "ostatecznego" decydowania o przeznaczeniu na inne cele gruntów leśnych. Wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może prowadzić do naruszenia tych zasad. Próba odmiennej wykładni tego przepisu, kładącej akcent na aspekty własnościowe nosiłaby znamiona prawotwórcze, co w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego nie jest dopuszczalne. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił także, że zasada samodzielności gmin oraz przyznane im prawo kształtowania sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego ich władztwu planistycznemu, a także przyjęte przez ustawodawcę zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych prowadzą do wniosku, że z woli ustawodawcy radom gminy pozostawione zostały uprawnienia do "ostatecznego" decydowania o przeznaczeniu wymienionych w art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. A jeśli tak, to wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może prowadzić do naruszenia powyższych zasad. Celem takiego unormowania jest zapobieżenie zabudowie gruntów leśnych na terenach pozbawionych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i bezpowrotnej utracie przez te tereny dotychczasowych właściwości, podlegających szczególnej ochronie. Skoro w sprawie objętej skargą brak jest zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na inne cele dokonane w przepisanej prawem formie, zatem nie można na tym terenie ustalić warunków zabudowy, bowiem nie jest spełniony wymóg o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tego względu skarga nie mogła zostać uwzględniona. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że strona nie ma prawnej możliwości wszczęcia procedury w zakresie uzyskania stosownej zgody, należy wyjaśnić, że takiej możliwości nie ma również organ prowadzący postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy. Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut dotyczący braku uzgodnienia projektu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy z właściwymi organami. Co do zasady bowiem obowiązek uzgodnienia dotyczy projektów decyzji pozytywnych, a więc ustalających warunki zabudowy. Tylko taka decyzja pozytywna będzie miała wpływ w istniejący stan zagospodarowania przestrzennego. Również zarzut dotyczący naruszenia konstytucyjnej zasady równości i niedyskryminacji nie możne zostać uwzględniony. Okoliczność, że w pobliżu działki skarżącego istnieją zabudowania nie dowodzi, że powstały one w czasie obowiązywania powoływanych przepisów. Jak już bowiem wyżej wywiedziono obowiązujące przepisy nie różnicują w nieuprawniony sposób podmiotów starających się o ustalenie warunków zabudowy na gruntach leśnych. Sąd działając z urzędu nie dostrzegł żadnych uchybień, które powodowałyby konieczność uchylenia zaskarżonych decyzji. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.