IV SA/Wa 1189/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2012 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 roku Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] września 2010 r. orzekającej o zmianie gleboznawczej klasyfikacji gruntów położonych na terenie dzielnicy [...] w obrębie [...], w zakresie dotyczącym działki ewidencyjnej nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, a przedmiotem tego postępowania jest kontrola prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji dotyczyło decyzji orzekającej o zmianie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Organ wyjaśnił, że należy odróżnić postępowanie w sprawie zakwalifikowania danego gruntu jako określonego użytku gruntowego od postępowania dotyczącego gleboznawczej klasyfikacji, gdyż są to postępowania odmienne i prowadzone w oparciu o różne przepisy prawa. Organ zaznaczył, że przedmiotem decyzji Prezydnta W. z dnia [...] września 2010 r. nie było wprowadzenie zmian danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków, w zakresie wykazywanego rodzaju użytku gruntowego występującego na przedmiotowej działce, lecz zmiana gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów organ wskazał, że dla przedmiotowej działki ewidencyjnej obowiązywał w okresie od 1 stycznia 2002 r. do 31 grudnia 2011 r. uproszczony plan urządzenia lasu i inwentaryzacji stanu lasu, którego granice i powierzchnie są uwzględnione w ewidencji gruntów i budynków. Wobec tego, że plan ten miał charakter wiążący, bez znaczenia w kwestii ustalenia rodzaju użytku gruntowego pozostało faktyczne użytkowanie i przeznaczenie danego terenu. Główny Geodeta Kraju podniósł ponadto, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest jego zadaniem weryfikacja wyników pracy klasyfikatora, które pozwoliły dokonać określenia typu i klasy gleby występującej na działce ewidencyjnej nr [...], położonej na terenie dzielnicy [...] w obrębie [...]. Skarżąca nie przedstawiła zaś dowodów potwierdzających wadliwość ustaleń klasyfikatora co do jakości produkcyjnej gleby występującej na tym terenie. W ocenie organu decyzja z dnia [...] września 2010 r. nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej "Kpa".), uzasadniającą stwierdzenie jej nieważność. Postępowanie w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 201 Or. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97 ze zm.) oraz stanem faktycznym w dacie wydania decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] kwietnia 2012 r. wniosła K. K.. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] września 2010 r. w zakresie w jakim dotyczy działki o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie [...], położonej w W. przy ul. [...]. W ocenie skarżącej decyzja z dnia [...] września 2010 r. rażąco naruszyła przepisy prawa, gdyż jej wydanie wiązało się z naruszeniem konstytucyjnych zasad państwa prawa, ochrony własności i praw nabytych. Skarżąca wskazała, że na przedmiotowej działce ewidencyjnej, w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę były i są prowadzone prace budowlane. W ocenie skarżącej o klasyfikacji gruntu jako las nie przesądza treść uproszczonego planu urządzenia lasu, na którym Główny Geodeta Kraju oparł swoje rozstrzygnięcie. Skarżąca pozostaje w przekonaniu, że treść art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.), nakazujący uwzględnić w ewidencji gruntów i budynków ustalenia uproszczonych planów urządzenia lasu oznacza, że plan ten należy mieć na uwadze przy sporządzaniu klasyfikacji gruntu i w przypadku wątpliwości ustalać klasę gruntu zgodnie z planem urządzenia lasu. Skarżąca podważa także rzetelność kontroli gleboznawczej klasyfikacji użytków gruntowych przeprowadzonej w 2010 roku. Wskazuje, że podczas tej kontroli zaklasyfikowano grunt jako las, mimo zmniejszenia stanu zadrzewienia w stosunku do stanu z 1999 roku. Ponadto skarżąca nie zgadza się z twierdzeniem organu, że o przynależności gruntu do lasów i gruntów leśnych przesądza stan faktyczny. W jej ocenie działka nr [...] nie jest pokryta roślinnością leśną, a pojedyncze drzewa nie pozwalają na klasyfikację gruntu jako las. Skarżąca podniosła, że nie zmieniła sposobu użytkowania działki i działa w zakresie uzyskanego pozwolenia na budowę. W jej ocenie niedopuszczalne jest pozostawanie w obrocie prawnym decyzji w przedmiocie gleboznawczej klasyfikacji gruntów sprzecznej z decyzją o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego winno być przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym, w tym wypadku decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] września 2010 r. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przy tym należy pamiętać, iż ewentualne zaistnienie wad ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydawania decyzji, kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym. Zadaniem organu, prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. wystąpienia przesłanek, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby jego przedmiotem było ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego (por. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSNCP 1996/18/258). Obowiązkiem organu orzekającego w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest przeprowadzenie analizy przepisów, stanowiących podstawę wydania zakwestionowanej decyzji pod kątem ich naruszenia. Takie postępowanie traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się na podstawie art. 157 k.p.a. W świetle tego przepisu zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji jedynie pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, określonej w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że interpretacja przepisów, dotyczących możliwości podważenia decyzji ostatecznych, musi być ścisła i nie może rozszerzać zakresu unormowania. Usuwanie orzeczeń ostatecznych narusza bowiem ład systemu prawnego, stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji ostatecznych oraz zasady dwuinstancyjności postępowania. Zatem tylko wyraźnie określone w ustawie przyczyny, obejmujące najdalej idące wadliwości orzeczenia lub poprzedzającego go postępowania, mogą prowadzić do jego wzruszenia. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, należy uznać, że organy, orzekające w niniejszej sprawie przedwcześnie uznały , że decyzja Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] września 2010 r., nie jest dotknięta żadną wadą, o której mowa w art. 156 k.p.a. Decyzją tą, Prezydent W., działając z urzędu, zmienił gleboznawczą klasyfikację gruntów położonych na terenie dzielnicy [...] w obrębie [...], m.in. na działce ewidencyjnej [...] zgodnie z protokołem, rejestrem pomiarowo-klasyfikacyjnym i mapą klasyfikacyjną załączonymi do operatu klasyfikacyjnego, stanowiącego załącznik do tej decyzji. Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287, ze zm.) ewidencja gruntów i budynków obejmuje w odniesieniu do gruntów informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Z kolei art. 22 ust. 1 cyt. wyżej ustawy stanowi, że ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Gleboznawczą klasyfikacją gruntów, zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 12 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne jest podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb. Przepis art. 20 ust. 3 tej ustawy stanowi, że grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów. Jednocześnie w art. 20 ust. 3a stwierdza się, że ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków określa z kolei zasady zakładania, prowadzenia oraz wymiany danych ewidencyjnych. Zgodnie z § 59 pkt 6 tego rozporządzenia danymi ewidencyjnymi dotyczącymi gruntów położonych w granicach obrębu są m.in. dane dotyczące użytków gruntowych i klas gleboznawczych. Z kolei § 66 ust. 1 pkt 1 i 2 określa, że danymi ewidencyjnymi dotyczącymi użytków gruntowych i klas gleboznawczych są: numeryczne opisy konturów tych użytków i klas (pkt 1) i oznaczenia użytków gruntowych i klas gleboznawczych w granicach poszczególnych konturów oraz numery tych konturów (pkt 2). Użytki gruntowe wykazywane w ewidencji dzielą się m.in. na następujące grupy: użytki rolne (§ 67 pkt 1) oraz grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione (§ 67 pkt 2). Z kolei stosownie do § 68 ust. 2 grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione dzielą się na: lasy, oznaczone symbolem - Ls (pkt 1) oraz grunty zadrzewione i zakrzewione, oznaczone symbolem - Lz, lub, w przypadku zadrzewień śródpolnych, zaistniałych na gruntach objętych klasyfikacją gleboznawczą - symbolem złożonym z liter "Lz" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego, stanowiącego część składową oznaczenia klasy gleboznawczej gruntu, np. Lz-R, Lz- Ł, Lz-Ps (pkt 2). Ustalenie klas gleboznawczych poszczególnych użytków i oznaczania ich konturów następuje na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów, którego podstawę obowiązywania stanowi art. 59 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z którym do czasu wydania przepisów wykonawczych przewidzianych w ustawie pozostają w mocy dotychczasowe przepisy, jeżeli nie są z nią sprzeczne. Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów, gleboznawczą klasyfikacją obejmuje się grunty rolne oraz grunty pod lasami, a także pod woclozbiorami (wodami zamkniętymi) o powierzchni do 10 ha. Przepisy rozporządzenia stosuje się do wszystkich gruntów wymienionych w ust. 1 niezależnie od tego, w czyim władaniu znajdują się te grunty (§ 1 ust. 3). Prawomocne orzeczenie w sprawie klasyfikacji gruntów stanowi podstawę do wniesienia wyników klasyfikacji do ewidencji gruntów i budynków (§ 9 w/w rozporządzenia). Oceniana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Prezydenta W. z dnia [...] września 2010 r. w swoim uzasadnieniu zawiera stwierdzenie, że dla gruntów położonych obecnie w obrębie [...] (dawny obręb [...]) gleboznawcza klasyfikacja gruntów została ustalona w 1976 r. i zatwierdzona decyzją nr [...] z dnia [...] września 1977 r. wydaną przez Urząd Dzielnicowy W. dla rejonu urbanistycznego PL-C.. W stosunku do działki skarżącej nr [...] położonej w obrębie [...] okoliczność ta nie jest zgodna ze stanem faktycznym. Burmistrz Gminy W. decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r., nr [...], zatwierdził gleboznawczą klasyfikację gruntów na działkach o nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] polegającą na zmianie konturu klasyfikacyjnego Ls V na kontur Ps V. Decyzja orzeka również o utracie aktualności dotychczasowej kwalifikacji na tych działkach zatwierdzonej decyzją Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] września 1977 r. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że konieczność dokonania kontroli gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działkach nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] wynikła w związku ze stwierdzeniem istnienia rozbieżności między stanem faktycznym na gruncie a zapisem w ewidencji gruntów. W wyniku dokonanej lustracji terenowej i badań przeprowadzonych na gruncie stwierdzono, ze na działkach o nr ew. [...] i [...] nie ma lasu, nie ma również gruntu leśnego. W latach powojennych na działkach tych znajdowało się pastwisko, obecnie nieużytkowane z przyczyn ekonomicznych. Na obrzeżu tych działek rosną pojedyncze drzewa brzozy w wieku 30-40 lat. Występujące zadrzewienie ma charakter krajobrazowy, przydrożny. Działka nr ew. [...] jest działką sąsiednią w stosunku do działki nr ew. [...], która nie została objęta zmianą gleboznawczej kwalifikacji gruntów zatwierdzoną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] września 2010 r. Skoro Prezydent W. wydając decyzję z dnia [...] września 2010 r. pominął decyzję wydaną przez Burmistrza Gminy W. z dnia [...] grudnia 1999 r., to dla działki nr ew. [...] nie zachodziła konieczność zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów, gdyż zarówno w decyzji wydanej przez Urząd Dzielnicowy W. w dniu [...] września 1977 r., jak i w decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2010 r. dla działki nr ew. [...] ustalona jest ta sama klasa gruntu Ls V. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu zawartym w zaskarżonej decyzji, że sama decyzja Prezydenta W. z dnia [...] września 2010 r. nie zmienia użytku gruntowego na działce nr ew. [...] z pastwiska na las, jednakże postępowanie w sprawie zakwalifikowania danego gruntu, jako określonego użytku gruntowego i postępowanie dotyczące gleboznawczej klasyfikacji gruntów są postępowaniami ściśle ze sobą związanymi. Konieczność dokonania zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów jest następstwem zmiany użytku gruntowego występującego na danym gruncie. Z uzasadnienia decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2010 r. jedynie ogólnie wynika, że w 2009 r. przeprowadzono prace związane z modernizacją operatu ewidencji gruntów i budynków na terenie dzielnicy [...], podczas których stwierdzono zmianę sposobu użytkowania gruntów objętych gleboznawczą klasyfikacją gruntów. Kiedy dla działki nr ew. [...] dokonano zmiany użytku gruntowego z pastwiska na las i co uzasadniało tę zmianę z decyzji tej nie wynika. W toku postępowania dotyczącego gleboznawczej klasyfikacji gruntów gleby, zgodnie załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 1957 r. zmieniającego rozporządzenie z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. nr 5, poz. 21), zalicza się do jednej z trzech kategorii: gleb ornych, użytków zielonych i gruntów pod lasami. Dla działki skarżącej nr ew. [...] w toku postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów zmieniono klasę gruntu z Ps V na Ls V. W toku postępowania nieważnościowego organ zbadał jedynie czy tryb postępowania określony w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów został zachowany. Nie zbadał natomiast zgodności decyzji z obowiązującym prawem pod względem merytorycznym. Z ocenianej w postępowaniu nieważnościowym decyzji nie wynika dlaczego, pomimo że w 1999 roku na działce nr ew. [...] nie stwierdzono lasu i istnienia gruntu leśnego, w 2010 r. uznano, że na działce tej jest grunt leśny. W decyzji tej nie wskazano przesłanek, które by o tym przesądzały. W zaskarżonej decyzji organ wskazał, że firma I., której pracownicy wykonywali prace związane z gleboznawczą klasyfikacją gruntów również na działce nr ew. [...], przyjęli "klasę i typ gleby z operatu klasyfikacji gruntów zatwierdzonego decyzją nr [...]". A przecież w stosunku do działki nr ew. [...], decyzją Burmistrza Gminy W. z dnia [...] grudnia 1999 r. orzeczono o utracie aktualności dotychczasowej klasyfikacji na tej działce wynikającej z decyzji Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] września 1977 r., nr [...]. Zatem posłużono się danymi, które nie były aktualne dla tej działki. Dla działki nr ew. [...] w 2001 roku wydano decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W 2002 roku wydano pozwolenie budowlane na budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego na tej działce. Proces budowlany, jak wynika z dziennika budowy, rozpoczął się w 2004 roku i tn/va nadal zgodnie z warunkami wynikającymi z pozwolenia na budowę. W tej sytuacji stwierdzenie, że na działce skarżącej znajduje się grunt leśny V klasy musi być w decyzji uzasadnione. Takiego uzasadnienia w decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2010 r. nie ma. W kontekście powyższego, zdziwienie musi budzić, objęcie w 2002 roku działki nr ew. [...] uproszczonym planem urządzenia lasu, skoro już w 1999 roku na działce tej nie stwierdzono lasu i istnienia gruntu leśnego. W ocenie Sądu, w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, można mieć wątpliwości, czy ustalenia klasyfikatora, co do klasy bonitacyjnej i typu gleby występującej na działce nr ew. [...] są zgodne ze stanem faktycznym, zwłaszcza, że oparto się na operacie klasyfikacji gruntów, który nie był aktualny dla działki nr ew. [...]. Ponownie przeprowadzając ocenę decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2010 r. organy wezmą pod uwagę, że orzecznictwo sądowe, dotyczące nieważności decyzji administracyjnych przyjmuje, że nie tylko naruszenie prawa materialnego, ale również naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych może być ocenione jako rażące naruszenie prawa. Ponieważ organy orzekające w przedmiotowej sprawie nie dokonały wszechstronnej oceny kwestionowanej przez skarżącą decyzji, a uchybienie to może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.