IV SA/Wa 119/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni S. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] listopada 2011r. - zaskarżoną skargą przez [...] Spółdzielnię S. z siedzibą w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - uchyliło decyzję Prezydenta W. z [...] maja 2011r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielofunkcyjnego "N." z garażem podziemnym składającego się z funkcji biurowej i domu handlowego o funkcji usługowo - handlowej wraz z infrastrukturą i wjazdami na działkę, przebudowie istniejących części podziemnych, (z możliwością etapowania inwestycji) planowanej do realizacji na działkach o nr ew.: [...] i [...] z obrębu [...] oraz na częściach działek o nr ew.: [...] i [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...] w. W. i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Stan sprawy przedstawia się następująco: [...] Spółdzielnia S. wnioskiem z 30 kwietnia 2009 r., skorygowanym pismem z 21 grudnia 2010 r., wniosła o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Prezydent W. decyzją z [...] maja 2011 r. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa M. w W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - w wyniku rozpoznania środka zaskarżenia - decyzją z [...] listopada 2011 r. uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swojej decyzji podało, iż organ pierwszej instancji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej wnioskiem w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niemniej analiza akt postępowania dała organowi odwoławczemu podstawę do stwierdzenia, iż w przeprowadzonym postępowaniu doszło do uchybień. Kolegium, przytaczając treść § 7, § 6 i § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwanego dalej: rozporządzeniem), wskazało iż organ pierwszej instancji: - po pierwsze ustalając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki podał, iż istniejąca zabudowa na działkach sąsiednich jest zróżnicowana, wskazując wysokości budynków znajdujących się w obszarze analizowanym wzdłuż ul. [...], ul. [...] oraz ul. [...]. W efekcie ustalił najwyższą wysokość projektowanego obiektu na 41 m oraz odpowiednio w poszczególnych strefach na 32, 5 m, 18,5 m i 11 m. Nie wskazał jednak na jakiej podstawie przewidzianej w § 7 rozporządzenia ustalił ów parametr. Organ odwoławczy - mając na uwadze, iż zabudowa na działkach sąsiednich nie ma regularnej wysokości oraz, że wyznaczona wysokość nie nawiązuje do średniej wysokości występującej na obszarze analizowanym - przyjął, że ustalenie wskaźnika wysokości zabudowy nastąpiło w oparciu o ust. 4 § 7 rozporządzenia, stanowiący wyjątek od zasad wynikających z ustępów wcześniejszych i wymagający szczegółowego uzasadnienie w tym względzie. Niewystarczające w tym względzie jest jedynie stwierdzenie, jakiego dokonał organ pierwszej instancji, iż wskaźnik ten przyjęto "w nawiązaniu do wysokości w sąsiedztwie", albowiem nie można z niego wyprowadzić przesłanek odstąpienia od zastosowania innego od średniego wskaźnika wysokości. Tym samym organ pierwszej instancji naruszył art. 7 i art. 107 § 3 K.p.a. Ponadto - organ odwoławczy - podkreślił, iż nie jest możliwe określanie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki z tolerancją; - po drugie organ pierwszej instancji podał, iż szerokość elewacji frontowych w sąsiedztwie od ul. [...], ul. [...] oraz ul. [...] jest zróżnicowana - od ok. 90 do ok. 130 m, w zależności od szerokości frontowych części działek. W sąsiedztwie przeważa zabudowa pierzejowa, a szerokość projektowanej inwestycji wynika z możliwości lokalizacyjnych. Z tego też względu ustalił szerokość elewacji od ul. [...] na maksymalnie 36 m, w tym w zabudowie X-cio kondygnacyjnej na maksymalnie 19 m (z tolerancją 0,5 m), natomiast szerokość elewacji od strony ul. [...] w szerokości maksymalnie 72 m, w tym w zabudowie X-cio kondygnacyjnej na maksymalnie 63 m (z tolerancją 0,5 m). W ustaleniach tych nie powołał się na konkretne zapisy § 6 rozporządzenia, jednakże należy domniemywać, iż zastosował zasadę przewidzianą w ust. 2 § 6 rozporządzenia. Zastosowanie tego odstępstwa również wymaga szczegółowego uzasadnienia, w oparciu o wnioski wypływające z analizy, którego zaskarżona decyzja nie posiada. Tym samym, również w tej kwestii, organ pierwszej instancji naruszył art. 7 i art. 107 § 3 K.p.a. Ponadto - zdaniem Kolegium - ustalenie szerokości elewacji frontowej projektowanego budynku powinno być wyznaczone w sposób konkretny. Niewłaściwe jest zatem określanie szerokości elewacji frontowej przez wskazywanie maksymalnej szerokości. Organ nie wyjaśnił także przesłanek jakimi kierował się ustalając szerokość elewacji zabudowy X- cio kondygnacyjnej; - po trzecie organ pierwszej instancji nie wykazał w oparciu o jaką zasadę przewidzianą w § 4 rozporządzenia ustalił linię zabudowy wzdłuż ul. [...]. Nie wyjaśnił jakimi przesłankami kierował się ustalając nieprzekraczalną linię zabudowy dla kondygnacji IX i X (4 m od lica budynku) wzdłuż ul. [...] oraz części budynku od strony ul. [...]. W ocenie Kolegium wszystkie podniesione powyżej okoliczności skutkują koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji Prezydenta W. i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Odnosząc się jeszcze do zarzutów odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej M. w W. Kolegium stwierdziło, iż wpływ planowanej inwestycji na podlegający ochronie układ urbanistyczny ul. [...] został uwzględniony w postępowaniu uzgodnieniowym z organami ochrony zabytków. [...] Konserwator Zabytków w postanowieniu z [...] lutego 2011r. uzgodnił przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji stwierdzając, że "planowany obiekt nie wpłynie negatywnie na ów układ". Zatem niniejsza kwestia nie podlega badaniu w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. Również kwestia nasłonecznienia nie jest przedmiotem rozpatrywania przez organ w fazie postępowania o wydanie warunków zabudowy. Kwestie te są badane na etapie pozwolenia na budowę przez właściwy organ administracji architektoniczno - budowlanej. [...] Spółdzielnia S. w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] listopada 2011 r. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzuciła wydanie jej z naruszeniem: - § 4 rozporządzenia przez błędne uznanie, że organ pierwszej instancji nie uzasadnił w oparciu o jaką zasadę ustalił linię zabudowy wzdłuż ul. [...], - § 6 ust. 1 rozporządzenia przez błędne uznanie, że nie jest możliwe określenie szerokości elewacji frontowej przez wskazywanie maksymalnej szerokości, - § 6 ust. 2 rozporządzenia przez błędne uznanie, że organ pierwszej instancji niewystarczająco wykazał dopuszczenie innej szerokości elewacji frontowej, - § 7 ust. 4 rozporządzenia przez błędne uznanie, że organ pierwszej instancji niewystarczająco uzasadnił dopuszczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, - art. 7 i art. 107 § 3 K.p.a. przez błędne zastosowanie w sytuacji, gdy nie zaszły podstawy do wyeliminowania decyzji Prezydenta W. z obrotu prawnego, gdyż organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, a nadto uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji Prezydenta W. odpowiada wymogom prawa. Dodatkowo skarżąca zauważyła, iż decyzja Prezydenta W. zawierała dwa załączniki, tj. załącznik graficzny i wyniki analizy obszarowej. Załączniki te odpowiadają takim samym wymogom jak decyzja. Innymi słowy, to łączna lektura decyzji o warunkach zabudowy wraz z jej załącznikami winna umożliwiać precyzyjną rekonstrukcję ustalonych nią szczegółowych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzji Prezydenta W. nie można zatem, wbrew temu co czyni Kolegium, rozpatrywać w oderwaniu od jej załączników, wysuwając zarzuty wyłącznie na podstawie treści zawartych w jej części tekstowej. Ponadto ustawodawca nałożył obowiązek sporządzania analizy przez osoby profesjonalne, posługujące się w swoich opracowaniach językiem fachowym odpowiadającym projektom architektoniczno - urbanistycznym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - w odpowiedzi na skargę - wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] listopada 2011r. nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Z przedstawionego stanu sprawy wynika, iż organ odwoławczy zaskarżoną decyzją uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podstawą proceduralną tej decyzji, określanej mianem decyzji kasacyjnej, była norma art. 138 § 2 K.p.a., oznaczająca iż przedmiotem kontroli Sądu pod względem legalności była ocena prawidłowości jej zastosowania przez organ odwoławczy. Zasadnicze znaczenie w świetle zastosowanej przez organ normy procesowej ma zmiana dotychczasowego jej brzmienia. W dniu 11 kwietnia 2011r., czyli przed podjęciem zaskarżonej decyzji, które nastąpiło [...] listopada 2011r., weszła bowiem w życie ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) nowelizująca Kodeks postępowania administracyjnego, w tym art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z nowym brzmieniem omawianej normy, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyraźnie zatem z przepisu tego wynikają dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych; 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec tak znowelizowanego przepisu, aby organ odwoławczy był władny skorzystać z możliwości uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji winien wykazać w uzasadnieniu podjętej decyzji kasacyjnej łączne zaistnienie powyższych przesłanek w sprawie. W pierwszej kolejności konieczne jest wykazanie, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. W drugiej kolejności, że sprawa nie została wyjaśniona "w całości" i to nieprzeprowadzenie postępowania w pełnym zakresie ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W świetle przytoczonej regulacji prawnej i poczynionych rozważań oraz treści zaskarżonej decyzji i zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego należało uznać, iż zaistniały podstawy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podjęcie takiej treści rozstrzygnięcia - wbrew twierdzeniom skarżącej - nastąpiło z poszanowaniem zasady ogólnej postępowania wyrażonej w art. 7 K.p.a. i bez naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. Kolegium wydając zaskarżoną decyzję miało na względzie przesłanki, od których spełnienia uzależniona była możliwość zastosowania wymienianej normy. Po pierwsze organ wskazał, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7 i art. 107 § 3 K.p.a. Po drugie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż organ pierwszej instancji nie dokonał wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, albowiem bez wyjaśnienia i uzasadnienia dokonał ustaleń parametrów wnioskowanej inwestycji, takich jak: wysokość, szerokość i obowiązująca linia zabudowy, tymczasem wyjaśnienie sprawy w tym zakresie, a w dalszej konsekwencji przekonanie stron do prawidłowości i zasadności poczynionych w tym względzie ustaleń w uzasadnieniu podjętej decyzji, ma istotne znaczenie dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to, iż zostało także wykazane spełnienie drugiej przesłanki warunkującej zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. Dalej odnosząc się do stanowiska Kolegium zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, iż słusznie organ odwoławczy zauważył, że wszelkie ustalenia dotyczące kształtu przyszłej zabudowy powinny znajdować swoje źródło i uzasadnienie w analizie, a następnie w decyzji o warunkach zabudowy. Z ustaleń organu powinno jasno wynikać w oparciu, o które zasady wynikające z rozporządzenia ustalił obowiązującą linię zabudowy, szerokość elewacji frontowe, czy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Szczególnego uzasadnienia wymaga ustalenie tych cech planowanej zabudowy, które dopuszcza się na zasadzie wyjątku, jeżeli wynika to z analizy, na podstawie § 4 ust. 4, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 3 rozporządzenia, czyli z odstąpieniem od zasad wynikających z § 4 ust. 1 - 3, § 6 ust. 1 oraz § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia. Organ orzekający obowiązany jest zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej najpierw ustalić wskaźniki średnie (jeżeli tak przepis stanowi), a następnie - jeżeli od tych wskaźników odstępuje - ustalić czy wystąpiły przesłanki zastosowania innego wskaźnika i w uzasadnieniu decyzji wskazać jakimi przesłankami kierował się odstępując od podstawowych reguł wyznaczania poszczególnych cech zabudowy. Właściwie także Kolegium zauważyło, iż nieprawidłowe jest określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki z tolerancją. Z kolei Sąd nie neguje, w przeciwieństwie do organu odwoławczego, iż szerokość elewacji frontowej planowanej zabudowy nie mogła być określona przez wskazanie maksymalnie dopuszczalnej szerokości. Natomiast uważa, iż takie jej określenie nie tylko wyklucza już możliwość ustalenia jej z tolerancją, ale ustalenie tego parametru z tolerancją jest w ogóle niedopuszczalne. Zastosowanie tolerancji do 20 % jest dopuszczalne jedynie przy ustalaniu średniej szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, co wynika z § 6 ust. 1 rozporządzenia, nie zaś przy ustalaniu szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy. Zakładając np. że średnia szerokość wynosi 9 m Gest to wielkość niezwiązana ze stanem sprawy) i obliczając ją z tolerancją do 20 %, to rozpiętość szerokości mieściłaby się w granicach od 7,2 m do 10,80 m i ostateczne ustalenie szerokości elewacji frontowej planowanej zabudowy winno wskazywać konkretną, jednostkową wartość, która mieściłaby się we wskazanym przedziale. Dodatkowo należy też podkreślić, iż części graficzne decyzji o warunkach zabudowy i analizy winny być sporządzone na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.o., czyli kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w skali 1:500 lub 1:1.000, zgodnie z wymaganiami powołanych wyżej przepisów rozporządzenia. W kontekście treści skargi należy jeszcze zauważyć, iż nie można zgodzić się ze skarżącą, iż organ odwoławczy wykazując zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia i uzasadnienia, oparł się jedynie na treści decyzji o warunkach zabudowy. Sąd doszedł bowiem do przekonania, po analizie akt sprawy, w tym decyzji organu pierwszej instancji, jej załącznika graficznego oraz załącznika w postaci analizy tekstowej i graficznej, iż przedstawione w zaskarżonej decyzji twierdzenia wynikają z analizy materiału sprawy, w tym nie tylko decyzji z [...] maja 2011 r., ale również wymienionych jej załączników. W świetle powyższego Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w aspekcie uchybień, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu, doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skoro zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, w tym i tych wskazanych w skardze, w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, to na mocy art. 151 P.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku.