IV SA/Wa 1193/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Z. O. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku zagospodarowania odpadów oddala skargę IV SA/Wa 1193/12 UZASADNIENIE Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].03.2012 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska (zwany dalej GIOŚ) utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...].10.2011 r., nakładającą na Z. O., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Produkcyjno Usługowo Handlowe S. w P. - jako na odbiorcę odpadów o kodzie B3010 (odpowiadającym kodowi 07 02 13 w katalogu odpadów zawartym w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27.09.2001 r.), sprowadzonych nielegalnie z Litwy do Polski, bez uzyskania stosownego zezwolenia i dokonania wymaganego zgłoszenia Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska - obowiązek zagospodarowania na terenie kraju 7174 Mg przedmiotowych odpadów, w postaci fragmentów profili ram okiennych wykonanych z PCV, w procesie odzysku w instalacji posiadającej decyzję właściwego organu na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów o wskazanym kodzie. Wskazanej decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Główny Inspektor Ochrony Środowiska badając sprawę na skutek wniosku o jej ponowne rozpatrzenie potwierdził prawidłowość uprzedniej swej, zaskarżonej decyzji. Stwierdził, iż odpowiedzialnym za przedmiotowe nielegalne przemieszczenie odpadów był A. , a więc podmiot wysyłający te odpady, który był zobowiązany do dokonania zgłoszenia i uzyskania na to przemieszczenie stosownego zezwolenia. Nadmienił, że podmiot ten został, za to nielegalne przemieszczenie, ukarany przez władze litewskie stosowną karą administracyjną. Organ litewski bowiem, podobnie jak polski, stanął na stanowisku, iż przemieszczeniu uległy odpady, a nie produkty przydane w procesie wytworzenia półfabrykatów do wytworzenia okien PCV. Wobec zatem ustalenia przez stronę litewską, iż miało miejsce nielegalne przemieszczenie odpadów do Polski, GIOŚ zobowiązany został do rozstrzygnięcia o sposobie ich zagospodarowania w Polsce, skoro nie mogły zostać zwrócone do kraju pochodzenia. Wypełniały definicję odpadu określoną w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27.04.2001 r. o odpadach. Przemieszczanie ich, jako dokonane bez wymaganego zgłoszenia w myśl art. 2 ust. 35 lit. a rozporządzenia (WE) 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14.06.2006 r. było nielegalne. We wniesionej skardze pełnomocnik Z. O. zarzucił prowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem: - przepisów postępowania w postaci: art. 7 i art. 11 K.p.a. (nierozstrzygnięcie wszystkich zarzutów odwołania) oraz art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., przez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i brak dokonania oceny całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a wreszcie art. 107 § 3 K.p.a.; - przepisów prawa materialnego w postaci: art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przewozie odpadów w stosunku do odbiorcy odpadów, podczas gdy skarżący je przewoził, a więc zastosowanie znajdował wobec niego art. 33 ust. 3 pkt 7 cyt. ustawy. Nadto błędne zastosowanie art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach oraz błędną wykładnię art. 1 ust. 1 lit a dyrektywy 2006/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 5.04.2006 r. w sprawie odpadów. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach. Podmiotem odpowiedzialnym za przedmiotowe nielegalne przemieszczenie odpadów był niewątpliwie A. a więc podmiot wysyłający te odpady, którego siedziba mieści się na Litwie. Był on zobowiązany do uzyskania na owo przemieszczenie stosownej zgody oraz do dokonania uprzedniego zgłoszenia. Jakkolwiek bowiem odpady i ich mieszaniny wyszczególnione w zał. iII (lista zielona) oraz IIIA rozporządzenia (WE) 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14.06.2006 r. przemieszczane do odzysku, podlegają procedurze informowania w trybie określonym w art. 18 tego rozporządzenia, to jednak Polska do dnia 31.12.2012 r. wynegocjowała sobie w Traktacie Akcesyjnym odstępstwo od tej zasady, zapisane w art. 63 ust. 2 rozporządzenia (WE) 1013/2006. W Polsce okresowo obowiązuje zatem procedura uprzedniego pisemnego zgłoszenia i zgody, wyrażanej w formie zezwolenia przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Wysyłający wskazane odpady w dniu [...].05.2011 r. nie mógł zatem ich przemieszczać, a odbiorca odpadów nie mógł ich przyjmować i przetwarzać, bez wymaganego zgłoszenia i w jego następstwie uzyskania stosownego zezwolenia, wydawanego dla wysyłającego odpady. Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż podmiot wysyłający przedmiotowe odpady został ukarany przez urząd litewski - za wskazane, nielegalne przemieszczenie odpadów o kodzie 07 02 13 wg katalogu odpadów zawartego w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27.09.2001 r., stanowiących fragmenty profili ram okiennych wykonanych z PCV na teren Polski - stosowną karą administracyjną. Urząd litewski bowiem, podobnie jak GIOŚ, stanął na stanowisku, iż przemieszczeniu uległy stałe odpady tworzyw sztucznych o kodzie B3010 z załącznika III do rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14.06.2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów oraz o kodzie 07 02 13, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 27.09.2001 r. w sprawie katalogu odpadów, a nie produkt do wyrobu ram okiennych. Należy mieć na uwadze, iż w sytuacji, gdy uprawniony Urząd Państwa Członkowskiego (litewska Agencja Ochrony Środowiska) przesądziła już w swym rozstrzygnięciu, iż przedmiotem wysyłki do Polski były odpady i na tej podstawie litewskiemu podmiotowi wysyłającemu wymierzyła karę administracyjną za nielegalne ich przemieszczenie, to stanowiskiem takim związane są także organy polskie (por. odpowiednio wyrok NSA z 12.10.2010 r., sygn. akt II OSK 1566/09). Skoro zatem GIOŚ uzyskał informację od strony litewskiej, iż podmiot winny owego nielegalnego przemieszczenia został ukarany, ponieważ dokonał wysyłki odpadów bez uprzedniego uzyskania zezwolenia i zgłoszenia - zobowiązany był stosowną decyzją uregulować kwestię zagospodarowania tego odpadu w Polsce, w związku z brakiem możliwości odesłania go do kraju pochodzenia. Wydanie zatem przedmiotowej, kwestionowanej decyzji stało się konieczne. W ocenie Sądu, trafnie wskazał GIOŚ w zaskarżonej decyzji, iż nie było podstaw do zwrotu tych odpadów do kraju wysyłki. Taką ewentualność, m. in. odnośnie nielegalnej wysyłki odpadów stanowiących tworzywa sztuczne o kodzie B3010, znajdujących się w załączniku III - wykluczył art. 63 ust. 5 rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14.06.2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów. W tej sytuacji powstała konieczność zobowiązania odbiorcy do ich zagospodarowania na terenie kraju, zgodnie z art. 26 pkt 2 ustawy z dnia 29.06.2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Temu też celowi służyła zaskarżona decyzja. W żadnej mierze jednak obie decyzje GIOŚ z [...].03.2012 r. oraz z [...].10.2011 r. nie rozstrzygały o nakładaniu na podmiot polski kar administracyjnych w trybie art. 32, czy też 33 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Kwestia ta nie mieściła się w zakresie przedmiotowego postępowania. Z tego też względu bezzasadny jest postawiony przez pełnomocnika skarżącego zarzut naruszenia przez GIOŚ w niniejszym postępowaniu administracyjnym, tych właśnie przepisów. Kwestia ewentualnych kar pieniężnych jest zagadnieniem całkowicie odrębnym i wykracza poza to postępowanie administracyjne. Formułując zarzut w tym przedmiocie pełnomocnik skarżącego jednakże potwierdził niejako, iż były to odpady wskazując, iż skarżący nie tyle był odbiorcą wskazanych odpadów, co przewożącym odpady i z tego tytułu mógł ponosić odpowiedzialność. Co do możliwości odzysku przedmiotowych odpadów nadmienić należy, iż skarżący dysponował decyzją Starosty P. nr [...] z dnia [...].03.2011 r., stanowiącą zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania, transportu i odzysku odpadów o kodzie 07 02 13, w tym odzysku metodą R14 i R15, a także na ich magazynowanie. Kontrola przeprowadzona w przedsiębiorstwie skarżącego w lipcu 2011 r., z której sporządzono protokół nr [...] wspomina o umowie (znajdującej się w aktach sprawy) na produkcję przez zakład skarżącego ram oraz skrzydeł okiennych z odcinków profili PCV zakupionych przez stronę litewską, zawartej z U. Sprowadzone odcinki profili PCV miały być połączone ze sobą (zgrzane) i wyposażone we wzmocnienie stalowe (profil metalowy), osłonkę otworu odwadniającego, stabilizator transportowy oraz klocek wypierający. Następnie uzyskane półfabrykaty miały być obłożone wykleiną i sprzedane firmie litewskiej do dalszego szklenia i okucia. Z przesłanych przez firmę litewską odcinków profili PCV wykonany został jeden prototyp i odesłany stronie litewskiej do akceptacji. Wykonano go ręcznie, a w razie rozwinięcia tej produkcji planowano zakup maszyn linii zgrzewająco-czyszczącej w procesie automatycznym. W protokole ze wskazanej kontroli zapisano również, iż podczas jej przeprowadzania w zakładzie skarżącego nie było ani profili PCV sprowadzonych z Litwy, ani gotowego prototypu ramy lub skrzydła. Nie można zatem potwierdzić, aby w oparciu o umowę z dnia [...].03.2011 r. zawartą ze stroną litewską, skarżący prowadził już wówczas działalność gospodarczą w tym zakresie. Wykonał jeden prototyp tego prefabrykatu i oczekiwał stanowiska litewskiego kontrahenta. Wskazana umowa w § 3 wspominała o wykonaniu partii próbnej do [...].06.2011 r. Nielegalne przemieszczenie przedmiotowych odpadów miało zaś miejsce [...].05.2011 r., co potwierdza informacja Izby Celnej w B. (K. 8 akt administracyjnych). Wobec wskazanych okoliczności fragmenty profili ram okiennych wykonanych z PCV będące przedmiotem tego przemieszczenia, wbrew stanowisku skarżącego, stanowiły odpady. Przedstawione wyzbycie się ich (które stanowi przesłankę do uznania ich za odpad) w istocie oznacza zmianę sposobu dotychczasowego użytkowania tych przedmiotów. Przed odzyskiem dokonywanym przez skarżącego były bezużyteczne. Istotne z punktu widzenia zaklasyfikowania sprowadzonych ścinków jako odpadu jest także, iż we wskazanej umowie nie określono terminarza zwrotu przez skarżącego wykonanych półfabrykatów profili okiennych z PCV. W tym kontekście nie ma znaczenia przesądzającego, czy nowy sposób użytkowania fragmentów profili ram okiennych wykonanych z PCV, w tym proces ich odzysku i magazynowania, wywoływałby niekorzystne oddziaływanie na środowisko. Wystarczało takie prawdopodobieństwo, zgodnie z zasadą przezorności. Odpady - w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007r., Nr 39, poz. 251, ze zm.) - oznaczają każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii, określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany. Przepis ten ustanawia więc dwie przesłanki przemawiające za przyjęciem, że dany przedmiot jest odpadem: - po pierwsze zaliczenie do jednej z Kategorii odpadów Q1 - Q16 określonych w załączniku nr 1 do ustawy, - po wtóre stwierdzenie, że posiadacz pozbył się przedmiotu (substancji). Przy czym oczywiście obie te przesłanki muszą być spełnione łącznie. Wedle pierwotnej wersji art. 1 lit. a dyrektywy Rady 75/442/EWG pojęcie "odpadów" definiowane było jako "wszelkie substancje lub przedmioty, które posiadacz usuwa lub powinien usunąć zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa krajowego". Następnie w wyniku zmian wprowadzonych dyrektywą Rady 91/156/EWG, czyli według nowej wersji art. 1 lit. a dyrektywy 75/442 (obecnie art. 1 ust. 1 lit. a dyrektywy 2006/12/WE) pojęcie "odpady" oznacza wszelkie substancje lub przedmioty należące do określonych w załączniku I tej dyrektywy "Kategorii odpadów" (Q1 - Q16), które to posiadacz usuwa, zamierza usunąć lub do usunięcia których został zobowiązany. Kluczowym elementem definicji "odpadów" jest pojęcie usuwa (pozbywa się) wyrażone w różnych modalnościach: "ma zamiar usunąć (pozbyć się)", "do ich usunięcia (pozbycia się) jest zobowiązany". Oznacza to, że unijna regulacja prawna dotycząca gospodarki odpadami posługuje się pojęciem "odpady" w znaczeniu "subiektywnym" (a nie "obiektywnym"), skoro "odpadem" jest w zasadzie każda substancja lub przedmiot, jeżeli posiadacz je "usuwa, zamierza usunąć lub ma obowiązek usunąć". W konsekwencji rozstrzygnięcie o tym, czy w konkretnym wypadku, w odniesieniu do określonej substancji lub przedmiotu powinny mieć zastosowanie przepisy dotyczące "odpadów", zależne jest od tego, czy w danym wypadku można zasadnie twierdzić, że posiadacz tę substancję lub przedmiot "usuwa, zamierza usunąć lub jest obowiązany usunąć" (por. A. Wasilewski, Podstawowe zasady gospodarki odpadami, Europejski Przegląd Sądowy, sierpień 2008, s. 4 -.13). W kwestii sposobu interpretacji oraz stosowania w praktyce tak ujętej definicji prawnej "odpadów" w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości wyrażono szereg poglądów prawnych. I tak w wyroku z 18 grudnia 2007r., w sprawie C - 194/05, Trybunał Sprawiedliwości przyjął, iż "zakwalifikowanie substancji lub przedmiotu jako odpadu w rozumieniu art. 1 lit. a dyrektywy 75/442 w sprawie odpadów, zmienionej dyrektywą 91/156, wynika przede wszystkim z zachowania posiadacza i ze znaczenia pojęcia "usuwać". Pojęcie to należy interpretować nie tylko w świetle celu dyrektywy, którym zgodnie z motywem trzecim jest ochrona zdrowia ludzi i środowiska przed szkodliwymi skutkami spowodowanymi przez zbieranie, transport, unieszkodliwianie, magazynowanie oraz składowanie odpadów, ale również w świetle art. 174 ust. 2 TWE (obecnie art. 191 ust. 2 TUE), który stanowi, że polityka Unii w dziedzinie środowiska naturalnego stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony i że opiera się ona na zasadzie ostrożności (przezorności) oraz na zasadach działania zapobiegawczego. Wynika stąd, że pojęcia te, a co za tym idzie pojęcie "odpady" nie mogą być interpretowane w sposób zawężający. Fakt, że dana substancja jest rzeczywiście "odpadem" w rozumieniu art. 1 lit a dyrektywy 75/442 w sprawie odpadów, zmienionej dyrektywą 91/156, winien być potwierdzony w świetle wszystkich okoliczności, z uwzględnieniem celu tej dyrektywy i jej skuteczności, która nie może zostać podważona. Pewne okoliczności mogą zatem stanowić wskazówkę występowania działania, polegającego na "usuwaniu", zamiaru "usunięcia" lub zobowiązania do "usunięcia" substancji lub przedmiotu w rozumieniu tego przepisu. [...] Jako że dyrektywa 75/442 w sprawie odpadów nie proponuje żadnego kryterium ujawnienia woli usunięcia substancji lub przedmiotów przez posiadacza, państwa członkowskie wobec braku przepisów wspólnotowych mają swobodę wyboru sposobu dowodzenia okoliczności zdefiniowanych w dyrektywach, których transpozycji dokonują, o ile nie podważa to skuteczności prawa wspólnotowego. Państwa członkowskie mogą zatem dla przykładu określić różne kategorie odpadów, zwłaszcza w celu ułatwienia organizacji i kontroli gospodarki odpadami, przy czym obowiązki wynikające z dyrektywy lub innych przepisów prawa wspólnotowego dotyczących odpadów winny być przestrzegane, a kategorie ewentualnie wyłączone z zakresu stosowania aktów dokonujących transpozycji obowiązków wynikających z dyrektywy, są wyłączone zgodnie z jej art. 2 ust. 1". Przenosząc przytoczone regulacje prawne i przedstawione wywody na grunt rozpatrywanej sprawy, należy wskazać, iż sporne fragmenty profili ram okiennych wykonane z PCV zostały przemieszczone z Litwy do Polski [...].05.2011 r. Niektóre z nich są bardzo małe, mają kilka centymetrów, na co wskazuje zamieszczona w aktach administracyjnych dokumentacja fotograficzna, a powstały podczas produkcji okien jako odpad. Stanowią więc, jak trafnie przyjął GlOŚ odcinki poprodukcyjne, powstałe przy produkcji innego gotowego produktu. Wykorzystanie ich zatem do procesu tworzenia zamówionych przez stronę litewską prefabrykatów do produkcji okien PCV stanowi proces odzysku, co trafnie ustaliła litewska Agencja Ochrony Środowiska, obciążając z tego tytułu wysyłający je podmiot litewski karą administracyjną. Wytwórca tych odcinków profili PCV wyzbył się ich, nie znajdując dla nich dalszego zastosowania w prowadzonym przez siebie procesie produkcyjnym. Przekazał je polskiemu przedsiębiorcy, który prawdopodobnie posiada możliwości wykorzystania ich w innym procesie produkcyjnym poza przemiałem w młynkach (choć prototyp prefabrykatu został wykonany ręcznie). Z tego względu podmiot wysyłający, czyli firma litewska, zobowiązana była do dopełnienia obowiązku zgłoszenia planowanego przemieszczenia odpadów. Z uwagi na niedopełnienie tego wymogu, poniosła odpowiedzialność za nielegalną wysyłkę odpadów. Natomiast z uwagi na niemożność odesłania tych odpadów do kraju pochodzenia, o czy już była mowa, skarżący jako ich odbiorca, posiadający możliwość zarówno magazynowania jak i odzysku odpadów tego rodzaju, został zobowiązany decyzją GlOŚ z [...].10.2011 r. do ich zagospodarowania w procesie odzysku, zgodnie z posiadanym zezwoleniem. W tym stanie rzeczy nie można zarzucić GlOŚ prowadzenia postępowania wyjaśniającego w tej sprawie (odrębnej od kwestii wymierzania administracyjnej kary pieniężnej) i wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, art. 11 K.p.a. oraz art. 77 § 1 i 80 K.p.a. Wszystkie kwestie mające w niniejszej sprawie znaczenie zostały dostatecznie wyjaśnione i w sposób spójny, konsekwentny i logiczny, w oparciu o przepisy obowiązującego prawa przedstawione w decyzji, przy uwzględnieniu zebranego materiału dowodowego, w tym dostarczonego przez stronę skarżącą. Ustalenia te znalazły odzwierciedlenie we właściwie sporządzony uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które odniosło się do zarzutów podniesionych przez skarżącego, mających znaczenie w tym postępowaniu. Spełniało zatem wymogi z art. 107 § 3 K.p.a. Nadmienić również należy, iż błędnie podaną w zaskarżonej decyzji ilość przemieszczonych odpadów (czeski błąd) GIOŚ postanowieniem z dnia [...].06.2012 r. sprostował, jako oczywistą omyłkę. W ocenie Sądu, od początku wszczętego z urzędu postępowania w ten sam sposób GIOŚ interpretował przepisy znajdujące zastosowanie w tej sprawie. Przytoczone zaś w zaskarżonej decyzji GIOŚ fakty, czynią bezpodstawnym zarzut niewłaściwego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270) - orzekł jak w sentencji.