IV SA/Wa 1194/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędziowie Asesor WSA Marta Laskowska (spr.), Sędzia WSA Alina Balicka, Protokolant Dorota Kozub, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2007 roku sprawy ze skargi M.M. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 roku nr [...], 2. zasądza od Ministra Budownictwa na rzecz skarżącej M.M. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Minister Budownictwa po rozpoznaniu wniosku złożonego przez pełnomocników M.M. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2006 r. o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.P., Wydział Finansowy, Dział Dochodów Państwowych z dnia [...] maja 1958 r. orzekającej, że nieruchomość położona w P. przy ul. [...], stanowiąca własność J. R., z domu H. przeszła z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił następujący stan sprawy. Pismem z dnia 6 kwietnia 2006 r. M.M., działająca przez pełnomocników wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji Prezydium Rady Narodowej m.P. Postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r. Wojewoda Wielkopolski przekazał wg właściwości do Ministra Budownictwa przedmiotowy wniosek. Pismem z dnia 23 czerwca 2006 r. Minister Budownictwa wystąpił do wnioskodawczyni o udokumentowanie w terminie 14 dni od otrzymania pisma, przymiotu strony do występowania z przedmiotowym wnioskiem poprzez nadesłanie stosownych dokumentów potwierdzających, że M. M. nabyła wszystkie prawa jakie przysługiwały K. M. z tytułu dziedziczenia po M. R., spadkobierczyni J. R. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji wobec nieudokumentowania przez wnioskodawczynię interesu do występowania w charakterze strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.P. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła wnioskodawczyni, podnosząc, że zaskarżona decyzja nie uwzględnia stanowiska Sądu Rejonowego w P. zaprezentowanego w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie [...]. Rozpatrując ponownie sprawę Minister Budownictwa wskazał, że skarżąca wykazała swój interes prawny wraz ze złożeniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednakże nadal istnieją przeszkody uniemożliwiające wszczęcie postępowania w tej sprawie. Dekret z dnia 8 marca 1946 r. (Dz.U. Nr 13, poz. 87) nie przewidywał wydawania przez organ administracji decyzji, a jedynie formę zaświadczeń, na podstawie których sąd powszechny przesądzał, czy nastąpiło przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. O przyjętej formie zaświadczeń wydawanych na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b powyższego dekretu przesądził również Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 24 stycznia 1973 r. sygn.akt I CR 59/73, lex 7208. Tym samym skoro tryb postępowania uregulowany w art. 156 § 1 kpa zastrzeżony jest dla decyzji administracyjnych, to niedopuszczalnym jest prowadzenie takiego postępowania w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie dla potwierdzenia swego stanowiska organ centralny podniósł, że już wcześniej ostateczną decyzję w przedmiotowej sprawie wydał Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w dniu [...] grudnia 2000 r. w zakresie oceny legalności decyzji z dnia [...] maja 1958 r., w której wyjaśniono przyczynę niedopuszczalności prowadzenia postępowania w trybie art. 156 § 1 kpa. Stanowisko to nie było kwestionowane przez stronę. Skargę na decyzję Ministra Budownictwa złożył pełnomocnik M.M., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, 8, 9, 10, 77, 156 § 1, 157 § 3 kpa. Wskazując na tak sformułowany zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. i przekazanie sprawy Ministrowi Budownictwa w celu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wydziału Finansowego, Dział Dochodów Państwowych z dnia [...] maja 1958 r. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że stanowisko Ministra Budownictwa rażąco narusza zasady praworządności. W dniu wydania decyzji – [...] maja 1958 r. – w sferze prawa procesowego obowiązywały przepisy poprzedzające kodeks postępowania administracyjnego, tj. rozporządzenie Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. (Dz. U. R.P. 1928 r., Nr 36, poz. 341). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z § 2.1 Rozporządzenia Ministrów Skarbu i Ziemi Odzyskanych z dnia 23 grudnia 1948 r. o zakresie działania i organizacji urzędów likwidacyjnych, do zakresu których należało w owym czasie ustalenie czy dany majątek był opuszczony czy poniemiecki zawierał bezpośrednie odesłanie do przepisów powyższego rozporządzenia. Okoliczności powyższe sprawiają, że charakter prawny zaskarżonego orzeczenia musi być oceniany w świetle przepisów tego rozporządzenia. Ponadto zdaniem pełnomocników skarżącej orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego obecnie zmierza w kierunku rozszerzającej wykładni pojęcia decyzji przyjmując, że w razie wątpliwości załatwienie sprawy administracyjnej przez dany organ powinno nastąpić w formie decyzji oraz, że w razie wątpliwości co do charakteru prawnego aktu będącego przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, należy go uznać za decyzję. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została uwzględniona, jednakże z innych powodów niż wskazane w skardze. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy taki zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie będąc związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Kierując się powyższą regułą, sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z nadesłanych sądowi akt, jak również z treści zaskarżonej decyzji wynika, że decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast po rozpatrzeniu wniosku pełnomocnika M.M. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 2000 r. uchylił tę decyzję oraz umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.P., Wydział Finansowy, Dział Dochodów Państwowych z dnia [...] maja 1958 r. wskazując w uzasadnieniu m.in., że decyzja z dnia [...] maja 1958 r. nie wywołała żadnych skutków, co do przejścia prawa własności nieruchomości ponieważ pomimo użycia nazwy "decyzja" akt administracyjny z dnia [...] maja 1958 r. nie mieści się w pojęciu decyzji administracyjnej, gdyż nie rozstrzygał żadnej sprawy administracyjnej, a był jedynie oświadczeniem organu administracji. Z akt sprawy nie wynika, aby te decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zostały usunięte z obrotu prawnego. Minister Budownictwa orzekając w sprawie wyżej opisanej decyzji Prezydium Rady Narodowej m.P. z dnia [...] maja 1958 r. słusznie odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności, jednakże sporządził nieprawidłowe uzasadnienie, wskazując jedynie na marginesie o wydanej wcześniej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, tymczasem postępowanie niniejsze dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Jak wskazuje się w orzecznictwie, dla stwierdzenia, iż nastąpiło naruszenie res iudicata, istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Sprawa musi dotyczyć więc tych samych podmiotów, chyba że w prawa strony zbywalne i dziedziczne wejdą jej następcy prawni albo wprawdzie zmieni się struktura i nazwa organu, ale pozostanie niezmieniona właściwość rzeczowa czy nowy organ wejdzie w kompetencje drugiego, który przestał działać. Tożsamość musi dotyczyć też przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Zmiana stanu prawnego nie wpływa przy tym na zmianę przedmiotu, jeżeli regulacja prawna została w pełni przejęta przez nowy akt. Stan faktyczny powinien być natomiast brany pod uwagę, jeżeli chodzi o tożsamość sprawy, tylko w odniesieniu do faktów prawotwórczych (por. J. Borkowski (w:) Komentarz, 2004, s. 732; por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1994 r., II SA 1192/93, ONSA 1995, nr 2, poz. 83). Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, iż obie sprawy o stwierdzenie nieważności prowadzone w 2000 r. i 2006 r. są tożsame. Decyzja z 2000 r., jak i z 2006 r. wydana została na wniosek tej samej osoby – M. M. Orzekający w niniejszej sprawie Minister Budownictwa przejął kompetencje Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Urząd Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast powołany został na podstawie ustawy z dnia 26 października 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 133, poz. 654, z 1996 r. Nr 106, poz. 496 i Nr 156, poz. 775 oraz z 1997 r. Nr 80, poz. 507). Natomiast ustawa z dnia 1 marca 2002 r. o zmianach w organizacji i funkcjonowaniu centralnych organów administracji rządowej i jednostek im podporządkowanych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2002 r., Nr 25, poz. 253) w art. 1 ust. 1 pkt 4 zniosła z dniem 31 grudnia 2003 r. Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, wskazując w art. 2 ust. 1, że do zakresu działania ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej przechodzą zadania i kompetencje należące dotychczas do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Obecnie w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 maja 2006 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Budownictwa (Dz.U. 2006 r., Nr 76, poz.537) określono, że minister kieruje działem administracji rządowej – budownictwo, gospodarka przestrzenna i mieszkaniowa. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 33 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199, ze zm.). Tożsamość niniejszej sprawie dotyczy też przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony, a przedmiotem badania organów dwukrotnie ta sama decyzja Prezydium Rady Narodowej m.P. Wydział Finansowy, Dział Dochodów Państwowych z dnia [...] maja 1958 r. W niniejszej sprawie Minister Budownictwa prowadząc postępowanie powinien z urzędu uwzględnić okoliczność wynikającą z art. 156 § 1 pkt 3 kpa i w takim kierunku sporządzić uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia. Wobec powyższej treści uzasadnienia Sąd uznał za zbędne odniesienie się do zarzutów wskazanych w skardze. Mając na względzie powyższe, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.