IV SA/Wa 1194/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Agnieszka Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2008 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy na wniosek T. S., na podstawie art. 127 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 157 § 1 i 3 kpa, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2006 r., którą odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Kultury z dnia [...] sierpnia 2005 r. uchylającej decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2003 r. i przekazującej sprawę odmowy wydania pozwolenia na dokonanie podziału geodezyjnego działki nr ewidencyjny [...] o powierzchni 15,43 ha, położonej w W. gm. R., do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, iż z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Kultury z dnia [...] sierpnia 2005 r. wystąpił T. S., który jest właścicielem działek nr [...], sąsiadujących z działką nr [...] w stosunku, do której toczyło się postępowanie o podział, zakończone wskazaną wyżej decyzją. Obowiązkiem organu jest zbadać, czy podmiot wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Zgodnie z utrwalonym zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie poglądem, stroną postępowania w sprawie podziału nieruchomości jest wyłącznie właściciel nieruchomości, albowiem wyłącznie właściciela nieruchomości dotyczą prawa i obowiązki wynikające z decyzji o podziale tej nieruchomości. Organ nadzoru wskazał, iż na podstawie art. 157 § 3 kpa orzeka się o niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby składającej wniosek, bądź wykazania, że nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie. Postępowanie wyjaśniające, poprzez odmowę wszczęcia postępowania, może dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Sygn. akt IV SA/Wa 1194/08 W niniejszej sprawie T. S. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej podziału wyłącznie działki nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, a będącej w zarządzie N. W ocenie organu T. S., aczkolwiek jest właścicielem działek sąsiednich w stosunku do działki wskazanej jako przedmiot podziału, to jednak okoliczność ta nie uprawnia do przyznania wnioskodawcy przymiotu strony postępowania, bowiem planowy podział dotyczył wyłącznie działki nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa, a będącej w zarządzie N. Również istnienia interesu prawnego nie można wywieść z faktu, iż działka ta wchodzi w skład zespołu folwarcznego "B." w J., wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...]. Natomiast okoliczności podnoszone przez T. S. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a m. in. fakt powiązania gospodarczego działek o numerach [...], których jest właścicielem z działką nr [...] świadczą o posiadanym przez stronę interesie faktycznym, która jest zainteresowana stanem zachowania zabytkowego folwarku, którego części jest właścicielem. Skargę na powyższą decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł T. S. Skarga nie zawiera sprecyzowanych zarzutów. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, iż użytkownik nieruchomości – N. - wystąpił o podział terenu leżącego w granicach ścisłej strefy konserwatorskiej zabytkowego Folwarku w J., który jest objęty rejestrem zabytków i stanowi niepodzielną całość, a budynki powiązane są ze sobą funkcjonalnie. Obiekt powinien być użytkowany zgodnie z wcześniejszym jego przeznaczeniem, a dokonanie podziału jest działaniem uniemożliwiającym utrzymanie takiego stanu. Zdaniem skarżącego wydanie pozytywnej decyzji o podziale, a w następstwie tego sprzedaż działek stanowi przestępstwo. Wystąpienie tego rodzaju zagrożeń uzasadnia udział skarżącego w procesie decydowania w sprawie w charakterze strony, bądź świadka, dostarczającego dowodów z obowiązkiem dopuszczenia ich w sprawie (art. 75 § 1 kpa). W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wraz z argumentacją zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sygn. akt IV SA/Wa 1194/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności czy celowości rozstrzygnięcia. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] września 2006 r. nie naruszają prawa. Na mocy zaskarżonych decyzji w/w organ administracji publicznej, na podstawie art. 157 § 3 kpa w związku z art. 28 kpa, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w sprawie pozwolenia na podział działki nr [...] o pow. 15,43 ha, położonej w W. gm. R., stanowiącej własność Skarbu Państwa, a wchodzącej w skład zespołu folwarcznego "B." w J., wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w R. z dnia [...] września 1989 r. i terenu dawnego folwarku wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją wymienionego wyżej organu z dnia [...] maja 1990 r. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 157 § 3 kpa ma miejsce wtedy, gdy żądanie wniesione zostało przez podmiot nie będący stroną w sprawie, albo gdy wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a w przekonaniu organu nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu (tak również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 1995 r., sygn. akt III SA 182/95, ONSA Sygn. akt IV SA/Wa 1194/08 1996/4/167, oraz wyroku NSA z dnia 19 marca 1997 r., sygn. akt III SA 1802/95 niepubl.) W niniejszej sprawie organ uznał, iż po stronie wnioskodawcy brak jest przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa, z uwagi na brak wykazania interesu prawnego. Z tej przyczyny Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji zobowiązany był przede wszystkim ustalić, czy organ wydając przedmiotowe decyzje nie uchybił powołanemu przepisowi postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny bądź obowiązek. Tak więc, aby mieć przymiot strony, należy wykazać interes prawny w danym postępowaniu lub w żądaniu dokonania czynności przez organ. Pojęcie zaś interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, to znaczy, że musi wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Nie wystarczy wykazać jakiegokolwiek interesu, ale musi mieć on charakter prawny, a więc musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwości wydania określonej decyzji lub podjęcia czynności. Należy zauważyć, iż zgodnie z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), który to przepis miał identyczne brzmienie w dacie wydania kwestionowanej przez skarżącego decyzji w sprawie uzyskania zezwolenia na podział nieruchomości, stanowi, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. W orzecznictwie sądowym panuje ugruntowany pogląd, iż z wnioskiem o wszczęcie postępowania podziałowego mogą wystąpić jedynie osoby posiadające tytuł własności do nieruchomości lub będący jej użytkownikami wieczystymi. Stroną takiego postępowania nie są przy tym właściciele działek sąsiadujących (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 1991 r., sygn. akt IV SA 392/91, ONSA 1993, nr 2, poz. 30, wyrok SN z dnia 25 listopada 1993 r., sygn. akt II ARN 58/93 niepubl., wyrok NSA z dnia 28 stycznia 1997 r. sygn. akt SA/Od 3467/95, ONSA 1997, nr 4, poz. 180). Stanowisko takie jest także wzmocnione przez fakt, że 0. Sygn. akt IV SA/Wa 1194/08 uczestnicy postępowania podziałowego są zobowiązani ponieść jego koszty. Brak byłoby podstaw prawnych do obciążania osób trzecich tymi kosztami. Sąd podziela stanowisko organu, iż wnioskodawca w niniejszej sprawie interesu takiego nie posiada. Bezsporne bowiem jest, iż właścicielem przedmiotowej działki, tak w dacie wydania kwestionowanej decyzji, jak i nadal - jest Skarb Państwa. Wnioskodawca do działki nr ew. [...] nie posiadał żadnego tytułu prawnorzeczowego, nie miał również uprawnień o charakterze obligacyjnym. Prawidłowo organ naczelny uznał, iż okoliczności podnoszone przez skarżącego, a m. in. uprzednie wydzielenie działek nr [...] oraz działki nr [...] z działki nr [...], jak również wpisanie do rejestru zabytków zespołu folwarcznego, którego część jest jego własnością i w skład którego wchodzi działka [...], jak również istnienie powiązań gospodarczych działek, nie uprawniają do uzyskania przez skarżącego przymiotu strony, a wskazują na interes faktyczny skarżącego, który bezpośrednio jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy podziału działki położonej w bezpośrednim sąsiedztwie działek stanowiących jego własność. Skarżący nie mając żadnego tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, której dotyczyło postępowanie podziałowe, nie może skutecznie powoływać się na przepis art. 75 § 1 kpa, z którego wywodzi obowiązek dopuszczenia go do postępowania w sprawie celem dostarczenia dowodów. Reasumując należy stwierdzić, iż nie było podstaw do wszczęcia i rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Kultury z dnia [...] sierpnia 2005 r. Prowadzenie i wydanie decyzji nadzorczej w tej sytuacji, doprowadziłoby do rażącego naruszenia prawa - art. 16 kpa, tj. zasady trwałości decyzji administracyjnej. Stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z powołanego wyżej przepisu i jako taka podlega ścisłej wykładni. Przepis art. 157 § 2 kpa w sposób jednoznaczny wskazuje podmioty uprawnione do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji - może to nastąpić z urzędu bądź na wniosek strony. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.