IV SA/Wa 1194/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2010 r. sprawy ze skargi K. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części w jakiej uchylono nią decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w punkcie [...] i [...]; II. w pozostałej części skargę oddala; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części wskazanej w punkcie I sentencji wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego K. z siedzibą w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie zezwolenia na usunięcie piętnastu drzew z nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: 1. Wnioskiem z dnia 3 listopada 2009 r. K. zwrócił się o wydanie zezwolenia na usunięcie 15 drzew rosnących nieopodal nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu wskazano, że lipy rosną przy zabytkowym murze i rozsadzają jego fundamenty, kasztany są schorowane, dąb zaś wrósł w główną bramę blokując wjazd na posesje. 2. Prezydent W. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. zezwolił na usunięcie 9 drzew (pkt 1) oraz nie zezwolił na usunięcie 6 drzew z przedmiotowej nieruchomości (pkt 2). Zezwolono na usunięcie 5 lip oraz jesionu rosnącego przy zabytkowym murze ogradzającym ww. nieruchomość. Ponadto wyrażono zgodę na usunięcie 3 kasztanowców (rosnącego w głębi ogrodu – z uwagi na obłamane konary i zniekształconą koronę oraz dwóch w części ogrodu przy kaplicy – z uwagi na stwierdzony posusz mając na względzie konieczność doświetlenia usytuowanej niedaleko kaplicy i zasadność przerzedzenia gęsto rosnących drzew). Natomiast nie zezwolono na usunięcie 4 kasztanowców z uwagi na to, że nie kolidują z zabudową oraz ogrodzeniem, gdyż poza posuszem nie stwierdzono uszkodzeń mogących uzasadniać ich usunięcie. Ponadto nie zezwolono na usuniecie bożodrzewu (z uwagi na brak uszkodzeń oraz oznak zamierania) oraz dębu (drzewo blokuje jedyną drogę komunikacyjną, ale z uwagi na jego cenność dendrologiczną nie można go usuwać). 3. Odwołanie w zakresie pkt 2 decyzji - odmowy zezwolenia na usunięcie drzew złożył K. podnosząc, że organ nie ma prawnej możliwości odmowy wydania zezwolenia na usunięcie drzew, gdyż ustawa nie przewiduje przesłanek odmowy a taka decyzja miałaby charakter uznaniowy. Ponadto za wydaniem zezwolenia na usunięcie wszystkich wnioskowanych drzew przemawiają wskazane przez organ okoliczności sprawy, tj. posusz w koronach kasztanowców, asymetryczna budowa bożodrzewu oraz niemożność otworzenia jednego skrzydła bramy, stanowiącej jedyną drogę wjazdową na teren ogrodu. 4. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, że wyrażenie zgody na wycięcie drzew, jak i warunki, na jakich usunięcie drzew jest możliwe, pozostawiono uznaniu administracyjnemu. Zatem organ, działając w ramach uznania administracyjnego, może uwzględnić wniosek o usunięcie drzew lub odmówić wyrażenia zgody, jak również uzależnić wydanie zezwolenia od przesadzenia drzew w inne miejsce lub zastąpienia drzew wycinanych innymi drzewami w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew. Dalej organ wskazał, iż wydanie decyzji w oparciu o art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220 tj. ze zm.) powinno zostać poprzedzone przeprowadzeniem postępowania dowodowego na okoliczność stanu środowiska przyrodniczego. Postępowanie to winno obejmować co najmniej obszar nieruchomości, z której planuje się usunięcie drzew. Tymczasem postępowanie przeprowadzone w niniejszej sprawie nie zawiera żadnych informacji, czy i na ile usunięcie drzew będzie miało wpływ na stan środowiska przyrodniczego. W aktach niniejszej sprawy brak jest dokumentu wskazującego na stan środowiska przedmiotowej nieruchomości przy ul. [...]. W aktach znajduje się co prawda protokół z oględzin, ale protokół ten stanowi odnośnie drzew objętych wnioskiem. Brak jest dokumentów wskazujących by organ pierwszej instancji analizował stan środowiska przyrodniczego przedmiotowej działki, nie mówiąc już o obszarze z tą działką graniczącym np. dokumentacji fotograficznej. W aktach sprawy brak jest m.in. planu przedmiotowej działki z wyszczególnionymi drzewami wnioskowanymi do usunięcia ani planu przedmiotowej działki, na którym wskazane są rosnące tam drzewa i krzewy. Organ odwoławczy stwierdził, iż z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że 4 kasztanowce, których nie zezwolono usunąć są uszkodzone (posusz w koronach drzew oraz porażenie przez szkodnika - szrotówka kasztanowcowiaczka) oraz ich usuniecie związane jest z "realizacją własnych zabiegów pielęgnacyjnych i zamierzeń w urządzeniu terenów zielonych". Ponadto organ pierwszej instancji nie uzasadnił w żaden sposób, dlaczego w stosunku do dwóch kasztanowców zgodził się na ich usunięcie, powołując się na stan ich zachowania i zmianę zagospodarowania i uporządkowania ogrodu, a w stosunku do czterech kasztanowców (na których usunięcie nie wyrażono zgody) nie uwzględnił takich samych przesłanek do ich usunięcia. Organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ pierwszej instancji, w sytuacji, gdy potrzyma swoje stanowisko, winien zgromadzić w aktach sprawy materiał dowodowy i w uzasadnieniu decyzji wykazać, dlaczego powołując się na takie same przesłanki raz zezwala na usuniecie drzew, a raz odmawia takiego zezwolenia. W takiej sytuacji zasadne jest dokładne wykazanie przesłanek odmiennego rozstrzygnięcia. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na ocenę, czy okoliczności, na które powołuje się organ pierwszej instancji odmawiając zezwolenia na usuniecie bożodrzewu oraz dębu zasługują na uwzględnienie. Ostatecznie Kolegium zarzuciło organowi pierwszej instancji nieustalenie czy wnioskodawca jest właścicielem nieruchomości, na której rosną wnioskowane do usunięcia drzewa. K. wnosząc o uchylenie decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucił przywołanej decyzji naruszenie: - art. 83 ustawy o ochronie przyrody przez błędną jego interpretację i zastosowanie, - art. 6, 7, 8, 11, 12, 35, 36 i 111 K.p.a., - art. 139 w zw. z niedopuszczalnym zastosowaniem art. 138 § 2 K.p.a. W uzasadnieniu skargi nie zgodzono się ze stanowiskiem Kolegium, że wyrażenie zgody na wycięcie drzew, jak i warunki, na jakich usunięcie drzew jest możliwe, pozostawiono uznaniu administracyjnemu. Bowiem analiza art. 83 ustawy (logiczna, językowa i celowościowa) nie daje ku temu podstaw. Niedopuszczalność stosowania uznaniowości w podejmowaniu decyzji administracyjnej dowiódł sam organ pierwszej instancji, który na podstawie tych samych przesłanek i okoliczności podjął przeciwstawne rozstrzygnięcia w jednej decyzji. Natomiast urzędnik przeprowadzający oględziny wnioskowanych do usunięcia drzew nie mógł nie zauważyć, że dąb rośnie w bezpośrednim sąsiedztwie zabytkowego ogrodzenia podobnie jak lipy, z tą różnicą, że lipy rosną w głębi ogrodu, a dąb w części frontowej przy głównej ulicy. W skardze zwrócono uwagę, iż w toku całego postępowania (w obu instancjach) ani razu organy nie dochowały ciążących na nich ustawowo terminów i nie powiadomiły o przyczynach zwłoki. Zdaniem Skarżącego sprawa winna być zakończona w kilka dni, a trwa już pół roku. Zaś sugerowane w zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy konieczne do przedsięwzięcia czynności jedynie wydłużą proces decyzyjny i powodują zwiększenie kosztów. Zauważono, że w dniu 5 maja 2010 r. za pomocą poczty elektronicznej złożono do Kolegium wniosek o wyjaśnienie kwestii niezgodności rozstrzygnięcia organu odwoławczego z zakresem odwołania. Wskazano, że zaskarżoną decyzją została uchylona w całości decyzja organu pierwszej instancji, natomiast odwołanie dotyczyło jedynie pkt 2, zaś pozostałe rozstrzygnięcia decyzji pkt 1 i 3 nie były zaskarżone. W odpowiedzi z dnia 11 maja 2010 r. Kolegium ograniczyło się do powtórzenia pouczenia o prawie zaskarżenia decyzji, nie udzielając merytorycznej odpowiedzi na przedstawione we wniosku pytania i wątpliwości. Zatem Kolegium wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i uchylając zaskarżoną decyzję w całości naruszyło art. 139 K.p.a. Skarżący zasugerował, iż organ odwoławczy postąpił tak świadomie, by uniknąć konieczności merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Do skargi dołączono wypis z księgi wieczystej nieruchomości, w celu wykazania legitymacji w niniejszej sprawie. W skardze wniesiono także o zwrot kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała w części na uwzględnienie, przy czym wadliwość zaskarżonej decyzji jest w pewnym zakresie dalej idąca niż wskazano w treści skargi. Sąd, w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Sąd stwierdził nieważność decyzji w części, gdyż została ona wydana bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Usunięcie drzew wymaga zezwolenia. Zezwolenie to może obejmować (zależnie do sformułowania wniosku zainteresowanego) jedno bądź kilka drzew. Sposób sformułowania przepisów nie stoi bowiem na przeszkodzie wystąpieniu przez zainteresowanego z szeregiem wniosków w przedmiocie usunięcia poszczególnych drzew. W rozpoznawanej sprawie Strona zwróciła się z wnioskiem o zezwolenie na usunięcie kilkunastu drzew, przy czym organ pierwszej instancji w pkt 1 decyzji wyraził zgodę, co do części drzewostanu objętego wnioskiem wskazując w pkt 3 brak obowiązku uiszczenia w tym zakresie opłat, natomiast w pkt 2 domówił wyrażenia zgody, co do części drzew. Z treści wniesionego odwołania wynikało jednoznacznie, iż dotyczy ono wyłącznie pkt 2 decyzji a więc sprawy administracyjnej w zakresie drzew, na których usunięcie nie wyrażono zgody. W takiej sytuacji orzeczenie, co do wyrażenia zgody w pkt 1 i 3 stało się ostateczne wobec nie wniesienia w tym zakresie środków odwoławczych. W takiej sytuacji rozpatrywanie sprawy przez organ odwoławczy w zakresie nie objętym odwołaniem i - co było tego następstwem – uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w tym zakresie nastąpiło bez podstawy prawnej, skoro możliwość wydania decyzji kasatoryjnej w myśl art. 138 § 2 K.p.a. dotyczy wyłącznie decyzji, od której wniesiono odwołanie w związku z art. 127 § 1 Kodeksu. Jeszcze raz wypada podkreślić, iż w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji orzekał wprawdzie formalnie poprzez wydanie jednego orzeczenia, jednak wyrażono zgodę, co do szeregu czynności (usuwania drzew) mogących być przedmiotem odrębnych rozstrzygnięć administracyjnych (decyzji). Wskazana wadliwość – wydanie orzeczenia bez podstawy prawnej - w myśl art. 156 §. 1 pkt 2 K.p.a., stanowiła przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w części. Skutkiem niniejszego wyroku, po jego uprawomocnieniu, jest uzyskanie uprawnień wykonania czynności ujętych w pkt 1 decyzji organu pierwszej instancji a więc w zakresie, w jakim orzeczenie to stało sie ostateczne, skoro nie wniesiono od niego środków odwoławczych. Wobec wskazanych uwarunkowań (kwalifikowanej wady orzeczenia) bezzasadne byłoby rozważanie sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia art. 139 K.p.a. (nie pogorszanie sytuacji strony wnoszącej odwołanie). Natomiast nie zasadne są zarzuty skargi w pozostałym zakresie. Nie można podzielić poglądu prezentowanego w skardze, iż decyzja w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew wydana w związku z treścią art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody na charakter związany, tzn. sam fakt złożenia wniosku skutkuje koniecznością wydania zezwolenia. Tego rodzaju tezy wywiedziono wskazując dwa uwarunkowania: - ustawa nie wskazuje kryteriów wyrażenia zgody, - względy wykładani językowo logicznej – poprzez zestawienie z treścią art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, gdzie prawodawca expressis verbis wskazuje uznaniowy chakratker orzeczenia. Przestawiona argumentacja nie jest przekonywująca z następujących powodów. W pierwszym rzędzie trzeba wskazać, iż brak wskazania stosownych kryteriów wyrażania zgody w tej części ustawy, która dotyczy wyłącznie zasad reglamentacji korzystania z zasobów przyrody w zakresie usuwania drzew (i krzewów) nie świadczy o tym, iż prawodawca nie wskazał ustawowo kryteriów orzekania. Należy w tym zakresie odwołać się do zasad o charakterze ogólnym zawartych w ustawie w tym w szczególności jej art. 125. W świetle tej regulacji rośliny nieobjęte formami ochrony przyrody mogą być niszczone m.in. w związku z racjonalną gospodarką, bezpieczeństwem powszechnym, ochroną życia lub zdrowia ludzi (pkt 3, 7 i 9 ustawy o ochronie przyrody). We wskazanym przepisie prawodawca posłużył się wprawdzie pojęciem "niszczenie". Jednak w kontekście wymienionych w przepisie enumeratywnie przypadków, gdy dopuszcza się niszczenie roślin, trzeba stwierdzić, iż pojęcie to występuje językowo w znaczeniu, odnoszącym się nie tylko do działań nacechowanych pejoratywnie, lecz do wszelkich przypadków unicestwienia, czy przetwarzania zasobów przyrodniczych, także w związku z ich prawidłową eksploatacją, w tym do kwestii usuwania drzew. Dla właściwego rozumienia regulacji dotyczących reglamentacji przy usuwaniu drzew nie sposób jednocześnie pominąć względów wykładni celowościowej czy systemowej. Rodzi się bowiem pytanie o celowość ustanowienia sytemu wydawania zezwoleń (wiążącego się z określonymi kosztami budżetowymi oraz biurokratycznym obciążeniem obywateli) o ile wydanie zezwolenia byłoby czynnością niejako automatyczną. O ile celem prawodawcy byłoby wyłącznie zapewnienie informacji o czynności usuwania drzew (wyłącznie dla celów statystycznych, czy dla ustalania wysokości opłaty bądź nałożenia obowiązku przesadzenia lub nasadzeń zastępczych – art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody) w polskim systemie prawnym adekwatnym rozwiązaniem byłoby nałożenie obowiązku zgłoszenia czy przedłożenia informacji (notyfikacja zamiast reglamentacji). Wobec wskazanej argumentacji proponowana w skardze językowo-logiczna wykładania regulacji, oparta wyłącznie na rozumowaniu a contrario nie może być uznana za trafną. Wypada przy tym odnotować, iż w orzecznictwie i doktrynie dominują również poglądy, co do uznaniowego charakteru orzeczenia w przedmiocie zezwolenia na usuwanie drzew. Wobec tego nie są zasadne zarzuty skargi w zakresie, w jakim zakwestionowano w niej zasadność przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, wychodząc z założenia, iż w sprawie istniały przesłanki wydania zezwolenia z uwagi na obligatoryjny charakter wyrażenia zgody. Wobec uznaniowego charakteru orzeczenia, trafne są poglądy organu odwoławczego, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na ocenę czy usunięcie pozostałych drzew było niezasadne. Brak dokumentacji umożliwiającej ustalenie konkretnego usytuowania drzewostanu nie pozwalał na ocenę przez organ odwoławczy (a także badający legalność orzeczenia sąd administracyjny), czy usunięcie drzew jest uzasadnione względami racjonalnej gospodarki np. w kontekście podnoszonej kwestii wcześniejszej zgody na usunięcie części drzew, jako kolidujących z ogrodzeniem, natomiast odmowy zgody w analogicznym przypadku (jak to wywodzi Strona). Tak samo nie jest możliwa ocena zasadności wyrażenia zgody na usunięcie drzew w kontekście doświetlenia obiektów budowlanych, czy prowadzenia prac porządkowych w związku z tworzeniem założenia parkowego według określonej koncepcji (estetycznej, funkcjonalnej itp.). Z kolei, mając na uwadze znaczenie pojęcia "racjonalna gospodarka" trzeba mieć na względzie, iż wobec szczególnie społecznie akceptowanych walorów przyrodniczych określonych okazów drzew (wiek, gatunek, stan zdrowotny itp.), ich usunięcie, dla osiągnięcia drobnego, doraźnego celu, może wykraczać poza powszechnie przyjęte rozumienie pojęcie racjonalności działania w sferze – jak w przedmiotowym przypadku -zagospodarowania terenów zielonych. Wskazane wyżej względy musi mieć na uwadze organ administracji orzekając w sprawie. Wydanie decyzji musi zostać poprzedzone z kolei zebraniem stosownego materiału dowodowego. W tej sytuacji przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wobec potrzeby uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części (art. 138 § 2 K.p.a.) należy uznać za uzasadnione, a skarga tym zakresie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Jedynie na marginesie należy odnotować, iż przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organ odwoławczy nie zawarł właściwych wytycznych odnośnie spraw wymagających wyjaśnienia, posługując się pojęciami ogólnymi, jak ocena wpływu usunięcia drzewa na stan środowiska przyrodniczego. Uchybienie wymaganiu właściwego uzasadnienia decyzji w tym zakresie (art. 107 § 3 K.p.a.) nie ma jednak żadnego wpływu na wynik sprawy, z uwagi na brak normatywnej zasady związania organu pierwszej instancji wytycznymi organu odwoławczego. Odnosząc się do pozostałych kwestii podniesionych w skardze wypada wskazać, iż kwestia ewentualnej bezczynności organu (nie załatwianie sprawy w terminie) może być skutecznie podnoszona wyłącznie w ramach odrębnego postępowania (skarga na bezczynność). Natomiast kwestie paw do gruntu (załączone dokumenty) będzie rozważana przez organ właściwy do wydania orzeczenia w sprawie. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów orzeczono w myśl art. 200 ustawy.