IV SA/Wa 1195/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2008 r. sprawy ze skargi R. J. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za przejęcie gospodarstwa rolnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 roku nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej R. J. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia (...) marca 2008 r. Nr (...) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody (...) z dnia (...) czerwca 2006 r. odmawiającej uchylenia decyzji Wojewody (...) z dnia (...) listopada 1998 r. w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość rolną położoną w obrębie W. S. Gm. S. stanowiącą uprzednio własność J. K., a przejętą na własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) października 1997 r. po rozpoznaniu wniosku R. S. stwierdził nieważność decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. z dnia (...) czerwca 1963 r. w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa zabudowanej nieruchomości rolnej o pow. (...) ha, położonej we wsi W. S. w gminie S., w części dotyczącej działek nr (...), nr (...), nr (...) i nr (...) oraz części działek nr (...) i nr (...). W odniesieniu do pozostałej części nieruchomości Wojewoda (...) stwierdził, że decyzja PPRN z dnia (...) czerwca 1963 r. została wydana z naruszeniem prawa wobec zaistnienia na jej terenie nieodwracalnych skutków prawnych. Po rozpoznaniu wniosku o odszkodowanie decyzją z dnia (...) listopada 1998 r. orzeczono na rzecz wnioskodawczyni od Kierownika Urzędu Rejonowego w T. kwotę 393.700 PLN (trzysta dziewięćdziesiąt trzy tysiące siedemset złotych). Po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 23 września 2003 r. w przedmiocie zakresu zastosowania art. 160 kpa wnioskodawczyni złożyła do Wojewody (...) wniosek o wznowienie postępowania i ponowne ustalenie wysokości szkody z uwzględnieniem utraconych przez nią korzyści w wyniku użytkowania jej nieruchomości przez Skarb Państwa w latach 1963 – 1997 r. Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) listopada 2003 r. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpoznając odwołanie od decyzji Wojewody (...) uchylił ją i nakazał organowi pierwszej instancji wznowienie postępowania, a następnie wydanie decyzji merytorycznej. Na skutek ponownego rozpoznawania sprawy Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) czerwca 2006 r. odmówił uchylenia decyzji Wojewody (...) z dnia (...) listopada 1998 r. przyznającej stronie odszkodowanie, wobec braku podstaw do wznowienia postępowania odszkodowawczego. Rozpoznając odwołanie od tej decyzji organ drugiej instancji ustalił, że zdarzeniem powodującym powstanie szkody było wydanie przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. decyzji z dnia (...) czerwca 1963 r. o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej należącej do J. K. Zdaniem organu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r. orzekający o niekonstytucyjności art. 160 §1 kpa w zakresie w jakim ogranicza możliwość dochodzenia roszczenia jedynie do szkody rzeczywistej, ma zastosowanie jedynie do szkód powstałych po 17 października 1997 r., czyli po dacie wejścia w życie Konstytucji RP. Tym samym organ stwierdził, że wyrok ten nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, skoro szkoda powstała przed datą wejścia w życie Konstytucji RP. Organ odwoławczy podzielił tym samym ocenę dokonaną przez organ pierwszej instancji. Skargę na powyższą decyzję wniosła R. J. S. domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody (...) z dnia (...) czerwca 2006 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono: - naruszenie przepisów postępowania poprzez błędne zastosowanie art. 151 §1 pkt 1 kpa w zw. z art. 145a kpa poprzez błędne przyjęcie, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r. w sprawie K 20/02 modyfikuje treść art. 145a kpa w ten sposób, że ogranicza zastosowanie art. 151 §1 pkt 2 kpa w zw. z art. 145a kpa. - naruszenie przepisów postępowania poprzez błędne niezastosowanie art. 151 §1 pkt 2 kpa w zw. z art. 145a kpa oraz błędną odmowy uchylenia decyzji przyznającej skarżącej odszkodowanie; - obrazę przepisów postępowania tj. art. 6 kpa poprzez oparcie uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie na przepisie obowiązującego prawa, tylko na regule sformułowanej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 września 2003 r. w sprawie K 20/02; - naruszenie przepisów art. 2, art. 7, art. 64 ust. 2, art. 87, art. 188, art. 190 ust. 3 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez odmowę uchylenia decyzji administracyjnej wydanej w oparciu o niekonstytucyjny przepis oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który nie może być źródłem prawa. W uzasadnieniu skargi przedstawiono szeroką argumentację mającą potwierdzać zasadność sformułowanych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zawarte w niej zarzuty należy podzielić. Zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i poprzedzająca ją decyzja Wojewody (...) są wadliwe z uwagi na dokonanie przez te organy błędnej wykładni art. 145a kpa w zw. z art. 160 kpa. poprzez przyjęcie, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r. sygn. akt K 20/02 nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Tymczasem, Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku wskazał, iż art. 160 kpa po wejściu w życie Konstytucji RP, tj. po dniu 17 października 1997 r. stanowi podstawę prawną do dochodzenia odszkodowania za szkody wyrządzone przez organy władzy publicznej nie tylko z tytułu tzw. szkody rzeczywistej, ale również z tytułu utraconych korzyści. Jednakże w pkt 2 omawianego wyroku Trybunał Konstytucyjny zaznaczył, że zasada pełnej odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu niezgodnego z prawem działania organu władzy publicznej ma zastosowanie do szkód powstałych po dniu 17 października 1997 r., jako dniu wejścia w życie Konstytucji RP. Pojęcie szkody i odpowiedzialności z tego tytułu należy do sfery prawa cywilnego. W art. 160 kpa obowiązującym do dnia 1 września 2004 r. (po tym dniu przepis ten stosuje się jedynie do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed tym dniem – co wynika z art. 5 ustawy z dnia z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw Dz. U. 20004 Nr 162 poz. 1692) wskazano jednak na szczególny sposób dochodzenia roszczeń za bezprawne działanie organów administracji, poprzez dokonywanie oceny zaistnienia szkody i ustalenia jej skutków odszkodowawczych w pierwszej kolejności w postępowaniach przed organem administracji. Stanowiło to w istocie powierzenie rozliczenia szkody dokonanej przez organy administracji nadrzędnym organom działającym w sferze administracyjnej. Dopiero wydanie decyzji w sprawie odszkodowawczej niespełniającej oczekiwań osoby zgłaszającej roszczenie skutkowało przeniesieniem ponownego rozstrzygnięcia sprawy odszkodowawczej do sądu cywilnego. W postępowaniu przed organem administracji na podstawie art. 160 kpa dokonywało się zatem rozstrzygnięcia sprawy cywilnej. Z tego względu, w obecnie rozpatrywanej sprawie, po wznowieniu postępowania odszkodowawczego przez Wojewodę (...), kluczową kwestią była ocena prawidłowego zdefiniowania w sprawie pojęcia szkody i jej elementów oraz ustalenie wpływu na zakres jej rozumienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r. sygn. akt K 20/02. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż literalna treść art. 160 kpa wskazuje na odpowiedzialność odszkodowawczą organów administracji publicznej (wcześniej jedynie państwowej) tylko za szkody rzeczywiste. Jeżeli jednak od dnia 17 października 1997 r. wprowadzona została konstytucyjna zasada pełnej odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za bezprawne działanie jego organów (art. 77 ust. 1 Konstytucji RP), to mając na uwadze, iż cywilistyczne pojęcie szkody obejmuje zarówno szkodę rzeczywistą, jak i utracone korzyści, w wyroku z dnia 23 września 2003 r. sygn. akt K 20/02 Trybunał Konstytucyjny potwierdził konieczność dokonywania wykładni art. 160 kpa w świetle powołanej wyżej zasady pełnej odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za organy administracji działające w jego imieniu lub z jego nadania. W tym względzie nie budzi wątpliwości - kwestionowana przez skarżącą - treść pkt 2 tezy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r. sygn. akt K 20/02 wskazująca na to, iż punkt pierwszy wyroku znajduje zastosowanie do szkód powstałych od dnia 17 października 1997 r., to jest od daty wejścia w życie Konstytucji RP. Skoro bowiem Trybunał Konstytucyjny uczynił przedmiotem swojej oceny treść art. 160 kpa w świetle przepisów Konstytucji RP, która weszła w życie w dniu 17 października 1997r., to naturalną konsekwencją takiego zakresu oceny Trybunału Konstytucyjnego było ograniczenie się przez Trybunał do stwierdzenia, iż w świetle powołanej Konstytucji RP pełna odpowiedzialność odszkodowawcza Skarbu Państwa obejmuje szkody z tytułu także utraconych korzyści od dnia wejścia w życie tej Konstytucji. Należy przy tym podkreślić, iż sąd administracyjny – wbrew żądaniom skargi – nie jest umocowany do oceny mocy wiążącej orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego i zakresu związania nimi w rozpatrywaniu skarg na decyzje administracyjne, jeżeli ocena tych decyzji następuje przez pryzmat treści normatywnych zawartych w przepisach prawa stanowiących przedmiot oceny konstytucyjności Trybunału Konstytucyjnego. W takim przypadku treść sentencji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wiąże sąd administracyjny, niezależnie od oceny tej treści formułowanej w skardze na decyzję administracyjną. Związanie to wynika przy tym z ustrojowej roli Trybunału Konstytucyjnego określonej w Konstytucji RP, jako tego organu Państwa, do którego kompetencji należy ocena konstytucyjności treści normatywnych zawartych w aktach prawa niższego rzędu wobec Konstytucji RP, jak również ocena możliwych do wynikania z tych przepisów treści normatywnych stanowiących konsekwencję obowiązywania określonych norm konstytucyjnych. Ze względu na powyższe, rzeczą organów administracji orzekających w rozpatrywanej sprawie było ustalenie czy po dniu 17 października 1997 r. zaistniała po stronie skarżącej szkoda z tytułu utraconych korzyści, domagając się na tę okoliczność przedstawienia stosownych dowodów przez skarżącą. Nie ulega bowiem wątpliwości, że o ile szkoda rzeczywista powstała w chwili bezprawnego odebrania nieruchomości poprzednikowi prawnemu skarżącej, o tyle szkoda z tytułu utraconych korzyści nie musi ograniczać się jedynie do chwili, w której wyrządzono szkodę rzeczywistą. Wbrew stanowisku przyjętemu przez organy orzekające w niniejszej sprawie, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r. sygn. akt K 20/02 nie daje podstaw do twierdzenia, jakoby odszkodowanie z tytułu utraconych korzyści mogło być dochodzone na podstawie art. 160 kpa tylko wtedy, gdy do wyrządzenia szkody rzeczywistej doszło dopiero po dniu 17 października 1997 r. Oba elementy szkody są bowiem ze sobą związane, lecz związanie to nie wyklucza zaistnienia szkody z tytułu utraconych korzyści także po dniu wyrządzenia szkody rzeczywistej. Organy orzekające w rozpoznawanej sprawie wskazały, że szkoda rzeczywista powstała w wyniku decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. z dnia (...) czerwca 1963 r. w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa zabudowanej nieruchomości rolnej o pow. (...) ha, położonej we wsi W. S. w gminie S. Domagając się wznowienia postępowania odszkodowawczego oraz przyznania odszkodowania, skarżąca zażądała rekompensaty z tytułu utraconych korzyści w okresie kiedy Skarb Państwa władał przedmiotową nieruchomością. To oznacza, iż szkoda z tytułu utraconych korzyści może dotyczyć nie tylko chwili wydania decyzji z dnia (...) czerwca 1963 r., lecz także całego okresu czasu korzystania z nieruchomości przez Skarb Państwa po jej przejęciu. W tym względzie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 września 2003 r. sygn. akt K20/02 jednoznacznie stwierdził, że odszkodowania za szkodę z tytułu utraconych korzyści można żądać wtedy, gdy szkoda z tego tytułu powstała po dniu 17 października 1997 r., jako po dniu wejścia w życie obowiązującej obecnie Konstytucji RP. W uzasadnieniu powołanego wyroku stwierdzono przy tym, iż do 16 października 1997 r. nie można kwestionować konstytucyjności ograniczenia odszkodowania w kpa do damnum emergens (szkody rzeczywistej). Sytuacja zmienia się od 17 października 1997 r. i od tego momentu brak jest podstaw w ocenie Trybunału Konstytucyjnego do naliczania odszkodowania z wyłączeniem lucrum cessans (utraconych korzyści) dla szkód wyrządzonych wykonywaniem władzy publicznej, Omawiane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego ma zatem zastosowanie w przedmiotowej sprawie do tej części roszczenia odszkodowawczego z tytułu utraconych korzyści, w jakiej zostanie wykazane, że skarżąca poniosła z tego tytułu szkodę po dniu 17 października 1997 r. Błędnie więc organy obu instancji uznały, że omawiane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie ma zastosowania skoro z orzeczenia tego jednoznacznie wynika, iż od dnia 17 października 1997 r. normatywna treść art. 160 kpa obejmuje nie tylko szkodę rzeczywistą ale również utracone korzyści. Zarzuty skargi w tej części należy zatem podzielić. Sąd nie mógł natomiast uznać tej części zarzutów skargi, w których zakwestionowany został pkt 2 wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r. sygn akt K 20/02. Jak to już bowiem wyżej wskazano sąd administracyjny nie jest uprawniony do oceny zakresu mocy wiążącej powołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego skoro orzeczenie to – niezależnie od jego treści – wyrażone zostało w ramach konstytucyjnych i ustawowych uprawnień Trybunału Konstytucyjnego. Sąd administracyjny jest zatem związany powołanym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w całej treści jego sentencji, skoro ustawowa podstawa działania sądu administracyjnego nie uprawnia tego sądu do oceny mocy wiążącej orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Mając na uwadze, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Wojewoda (...) wydali decyzje na podstawie błędnej wykładni art. 145a kpa w zw. z art. 160 kpa, na podstawie art.145 §1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ orzekający zastosuje art. 160 kpa z uwzględnieniem jego treści normatywnej wynikającej z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r. sygn. akt 20/02, i na tej podstawie przeprowadzi postępowanie dowodowe na okoliczność zaistnienia szkody z tytułu utraconych korzyści. W konsekwencji przeprowadzonego postępowania dowodowego wyda następnie rozstrzygnięcie na właściwej podstawie prawnej zawartej w art. 151 kpa uwzględniającej okoliczności określone w art. 146 kpa.