IV SA/Wa 1196/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Otylia Wierzbicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Andrzej Malinowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2005 r. sprawy ze skargi E. B. i B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie kary administracyjnej za usunięcie drzew bez pozwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących E. i B. B. kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Burmistrz M. decyzją z dnia [...] lutego 2004r. powołując się na art. 47k ustawy z dnia 16 października 1991r. o ochronie przyrody i §2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2003r. w sprawie jednostkowych stawek kar za usuwanie drzew (Dz.U. Nr 99 poz. 907) wymierzył E. B. i B. B. administracyjną karę pieniężną w wysokości 119 190,00 złotych za usunięcie bez wymaganego zezwolenia z terenu nieruchomości przy Al. [...] w M. dwóch drzew topoli i dwóch drzew brzozy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w toku postępowania na podstawie oględzin i mapy ewidencyjnej ustalono, że drzewa zostały usunięte z działek nr.[...], [...] i [...] w obrębie [...] położonych przy Al. [...], które stanowią współwłasność E. i B. B. Są to działki o funkcji przemysłowo – technicznej. Powołując się na art. 47k cyt. ustawy o ochronie przyrody, który stanowi, że za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną organ stwierdził, że wobec braku zezwolenia właściwego organu na wycięcie drzew uzasadnione jest wymierzenie kary pieniężnej z zastosowaniem stawki określonej w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 6 maja 2003r. w sprawie jednostkowych stawek kar za usuwanie drzew. Odnosząc się do argumentów B. B., że drzewa były stare i spróchniałe i że ich natychmiastowe usunięcie było konieczne, gdyż zagrażały życiu pracujących tam pracowników organ zajął stanowisko, że stan drzew nie zwalnia władającego nieruchomością z obowiązku uzyskania zezwolenia na ich usunięcie. Przedłożoną przez B. B. ekspertyzę wykonaną przez S. O. rzeczoznawcę z C. Oddział w W. na okoliczność konieczności usunięcia drzew organ uznał, za dowód niemiarodajny, gdyż C. odmówiło udokumentowania, że sporządzający ekspertyzę ma do tego odpowiednie kwalifikacje. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli E. i B. B. działający przez pełnomocnika. W odwołaniu podnoszą, że: - organ błędnie wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia, gdyż ich działki nie są położone na terenach zieleni ale w strefie przemysłowo – technicznej, do której art. 47k ustawy o ochronie przyrody nie ma zastosowania. - nie wyjaśnił dokładnie okoliczności stanowiących przyczynę usunięcia drzew, a były to okoliczności nadzwyczajne realnie zagrażające życiu i zdrowiu przebywających tam osób oraz istniejącym tam obiektom budowlanym. - nie uwzględnienie przy wymierzeniu kary pieniężnej przepisu art. 47g ust. 1 pkt. 2 ustawy o ochronie przyrody, z którego wynika, że w przypadku uzyskania zezwolenia na wycięcie drzew zostaliby zwolnieni z opłat z tytułu usunięcia, gdyż nie pobiera się opłat jeżeli zezwolenie uzyskała osoba fizyczna nie będąca przedsiębiorcą a działki, z których usunięto drzewa nie są zgłoszone jako obszar działalności gospodarczej. Wnosili o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania bądź o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania powołując się na art. 138§1 pkt. 2 kpa decyzją z dnia [...] kwietnia 2005r. orzekło: zaskarżoną decyzję uchylić w części dotyczącej wysokości opłaty i w tym zakresie wymierzyć E. B. i B. B. za usunięcie bez zezwolenia dwóch brzóz brodawkowatych i dwóch topól karę w wysokości 11 919,00 złotych, w pozostałej części decyzję utrzymać w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dacie orzekania przez organ odwoławczy obowiązuje inny stan prawny niż w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji w ocenie organu zachodzi konieczność dokonania analizy stanu faktycznego sprawy w świetle przepisów obowiązujących zarówno w chwili wydania decyzji przez organ pierwszej instancji jak i w dacie orzekania przez organ odwoławczy. Organ przytoczył treść przepisu art. 47k ustawy o ochronie przyrody z 16.10.1991r. oraz art. 88 ust. 1 nowej ustawy z dnia 16.04.2004r. o ochronie przyrody stwierdzając, że karę wymierza się osobie, która dokonała usunięcia drzew bez zezwolenia. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie prawidłowo i dokładnie, o czym świadczy protokół oględzin, materiał zdjęciowy a nawet załączone liście pochodzące z przedmiotowych drzew. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że ocenie podlega ustalony stan faktyczny polegający na usunięciu drzew bez zezwolenia nie zaś stan hipotetyczny, który zaistniałby w przypadku złożenia wniosku o zezwolenie. Jako niewiarygodne i nieprzekonywujące organ ocenił twierdzenie o złym stanie zdrowotnym drzew i zagrożeniu, jakie stwarzały. Argumenty te pojawiły się dopiero w toku postępowania, gdy strona obawiała się wymierzenia kary a ponadto dokumentacja tego nie potwierdza. Organ wskazał, że przepis art. 47g ust. 1 pkt. 2 ustawy nie może być rozważany, gdyż nie dotyczy sytuacji, gdy drzewa usunięto bez zezwolenia. Przedłożonej ekspertyzy organ nie uznał za dowód w sprawie, gdyż jego zdaniem sporządziła go osoba o nieznanych kwalifikacjach. Nadto wskazał, że stan zdrowotny drzew nie ma znaczenia, gdyż usunięcie drzew bez zezwolenia możliwe jest jedynie w przypadkach wskazanych w art. 47ł poprzednio obowiązującej ustawy oraz w art. 83 ust. 6 obecnie obowiązującej ustawy i treść tych przepisów przytoczył. Rozważając kwestię wysokości kary stwierdził, że "kara powinna wynosić tyle ile wynosiła w dacie zaistnienia zdarzenia". W dacie zdarzenia obowiązywało rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 26 czerwca 2003r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni albo drzew i krzewów, którego §4 ust. 1 stanowił, że osobom fizycznym za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia karę pieniężną nakłada się stosując jednostkowe stawki kar pomnożone przez współczynnik 0,1. B. jako osoby fizyczne podlegają wymiarowi kary według powyższego przepisu. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli E. i B. B. działający przez pełnomocnika. W skardze zarzucają naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zarzutów skargi przytaczają te same argumenty co w odwołaniu wskazując na nieuwzględnienie nadzwyczajnych okoliczności, które spowodowały konieczność usunięcia drzew to jest istniejące zagrożenie dla życia i zdrowia oraz mienia i odrzucenie dowodów, które ten stan potwierdzały a nadto na nieuwzględnienie przepisu art. 47g ust. 1 pkt. 2 ustawy o ochronie przyrody z 16.10.1991r. Przepis ten według skarżących należy interpretować w powiązaniu z art. 47k. Skoro osoba fizyczna nie będąca przedsiębiorcą, która uzyskała zezwolenie na wycięcie drzew nie ponosi opłaty, to ta okoliczność powinna stanowić podstawę do racjonalnego i miarodajnego określenia kar wymierzanych osobom fizycznym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację, że twierdzenie skarżących o rzekomym zagrożeniu, jakie stanowiły usunięte drzewa są niewiarygodne bowiem przeczą im pierwotne wyjaśnienia B. B., w których podał, że chce teren zadrzewić młodą zielenią. Nadto stwierdził, że podstawą zakwestionowanej decyzji były przepisy ustawy obowiązujące w dacie zdarzenia, gdyż nowa ustawa o ochronie przyrody art. 158 stanowi, że do spraw wszczętych a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna, ale z innych przyczyn niż podnoszą skarżący. Stosownie do art. 134§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja reformatoryjna organu odwoławczego oparta o przepis art. 138§1 pkt. 2 kpa. Decyzja ta w ocenie Sądu posiada wadliwości, które powodują konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Organ pierwszej instancji rozstrzygnął decyzją o wymierzeniu E. i B. B. kary pieniężnej za usunięcie bez zezwolenia czterech drzew. Tymczasem organ odwoławczy orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części dotyczącej opłaty i w tym zakresie wymierzył małżonkom B. karę pieniężną w innej (niższej) wysokości niż organ pierwszej instancji, w pozostałej części decyzję utrzymał w mocy. Ustawa o ochronie przyrody z dnia 16.10.1991r. przewiduje zarówno możliwość wymierzenia opłaty za usunięcie drzew jak i kary pieniężnej przy czym każda z tych możliwości ma zastosowanie w innym stanie faktycznym. Zapis w decyzji o uchyleniu opłaty zamiast kary pieniężnej jest oczywistym błędem, który nie został sprostowany a który powoduje, że decyzję można odczytać w ten sposób, że w miejsce opłaty organ wymierzył karę pieniężną. Również rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy decyzji w pozostałym zakresie jest błędne, gdyż Burmistrz M. orzekł tylko o wymierzeniu kary i to rozstrzygnięcie zostało uchylone. Ani w uzasadnieniu decyzji ani w odpowiedzi na skargę, organ nie przedstawił żadnych wyjaśnień w tym zakresie. Wskazane wadliwości istniejące w treści decyzji w ocenie sądu są istotne, gdyż czynią decyzję niezrozumiałą. Niezależnie od powyższego uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom przewidzianym w art. 107§3 kpa. Wszystkie organy administracji publicznej w jednakowym stopniu obowiązują wymogi określone w tym przepisie. Dotyczy to zarówno organów pierwszej jak i drugiej instancji. Uzasadnienie jest obowiązkowym składnikiem każdej decyzji i powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie prawne to wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Zasadą jest, że organ odwoławczy o ile stan prawny uległ zmianie po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji stosuje przepisy prawne obowiązujące w dacie orzekania chyba, że przepisy przejściowe stanowią inaczej. W przedmiotowej sprawie w dacie wszczęcia postępowania ([...].10.2003r.) i orzekania przez organ pierwszej instancji. ([...].02.2004r.) obowiązywała ustawa z dnia 16.10.1991r. o ochronie przyrody, która została uchylona ustawą z dnia 16.04.2004r. o ochronie przyrody (weszła w życie 01.05.2004r.) i ta ostatnia obowiązywała w dacie orzekania przez organ odwoławczy. Zgodnie z art. 158 tej ustawy do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. To uregulowanie prawne organ dostrzegł dopiero na etapie odpowiedzi na skargę i powołując się na ten przepis stwierdził, że kwestionowaną decyzję oparł o przepisy ustawy o ochronie przyrody z dnia 16.10.1991r. Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Odpowiedź na skargę nie usuwa wadliwości uzasadnienia decyzji. Należy uznać jako wadliwe stanowisko organu zawarte w uzasadnieniu, że miał obowiązek dokonania analizy stanu faktycznego w oparciu o uchyloną i obowiązującą ustawę w sytuacji gdy miała zastosowanie ustawa z dnia 16.10.1991r. o ochronie przyrody wskazana w podstawie prawnej decyzji organu pierwszej instancji. Organ przytaczając w uzasadnieniu treść przepisów uchylonych i obowiązujących nie zajął stanowiska, które z nich przyjął za podstawę prawną rozstrzygnięcia. Przy uzasadnieniu wysokości kary powołał się na rozporządzenie wykonawcze Ministra Środowiska z dnia 26.06.2003r. wydane na podstawie ustawy z dnia 16.10.1991r. o ochronie przyrody co może wskazywać, że przepisy tej ustawy organ miał na względzie. Rozporządzenie to jednak nie obowiązywało już w dacie orzekania przez organ (zostało uchylone rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 22.09.2004r. Dz.U. 04.219.2224) i tylko przepisy przejściowe ustawy z dnia 16.04.2004r. o ochronie przyrody pozwalały na jego zastosowanie. Brak zatem wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia jest istotną wadliwością zaskarżonej decyzji. Co do dowodów wskazanych przez skarżących na okoliczność stanu zdrowotnego drzew i ewentualnego zagrożenia jakie drzewa te miały stanowić należało zająć jednoznaczne stanowisko czy te okoliczności podnoszone przez skarżących w toku całego postępowania mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a następnie dokonać ich oceny. Dokonanie tylko oceny dowodów nie jest wystarczające. Istotnym dowodem dla dokonania ustaleń faktycznych w sprawie usunięcia drzew bez zezwolenia a zatem i ich stanu zdrowotnego ma protokół oględzin. Zgodnie z §2 cyt. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26.06.2003r. protokół zawiera między innymi przyczynę usunięcia drzewa. Wydając decyzję o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej uwzględnia się ustalenia zawarte w protokole. Organ odwoławczy odmiennie niż organ pierwszej instancji przyjął, że w stosunku do E. i B. B. ma zastosowanie §4 ust.1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26.06.2003r. Ustalenie to zaważyło na wysokości orzeczonej kary. Wymagało więc uzasadnienia w tym odniesienia się do zaświadczenia o rejestracji B. B. jako przedsiębiorcy. Organ ograniczył się do przytoczenia treści przepisu nie podając żadnej argumentacji. Biorąc powyższe pod uwagę wobec naruszenia przepisów prawa procesowego a w szczególności art. 107§3 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145§1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 02.153.1270) orzekł jak w sentencji.