IV SA/Wa 1196/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.), sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2016 r sprawy ze skargi M. B. i Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] lutego 2016r nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. solidarnie na rzecz skarżących M. B. i Z. B. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] marca 2016r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako: "SKO" lub "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu odwołania M. i Z. małż. B. od decyzji Wójta Gminy [...] Nr [...] z dn. [...] lutego 2016r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na nadbudowie oraz zmianie konstrukcji dachu budynku mieszkalnego jednorodzinnego przewidzianej do realizacji na działce nr ew. [...], obręb [...] gm. [...] – orzekło o utrzymaniu w mocy ww. decyzji organu I instancji. Powyższa decyzja została wydana po przeprowadzeniu postępowania w toku którego ustalono następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Postępowanie zostało wszczęte na wniosek M. L., która pismem z dnia [...] maja 2015r. wniosła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zadania inwestycyjnego polegającego na nadbudowie budynku mieszkalnego wraz ze zmianą konstrukcji dachu ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego przewidzianej do realizacji na działce nr ew. [...], obręb [...] gm. [...]. W rezultacie przeprowadzenia stosownego postępowania, Wójt Gminy [...] ww. decyzją z dn. [...] lutego 2016r. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego (w przebiegu postepowania była wydana decyzja organu I instancji z dnia [...].07.2015r., która została uchylona decyzją SKO w [...] z dn. [...].09.2015r.). Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyli małż. B., którzy zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania poprzez niedokładne zbadanie wpływu inwestycji na obiekty sąsiadujące z planowaną rozbudową oraz nie uwzględnienie wszystkich wytycznych SKO w [...] zawartych w decyzji z dn. [...].09.2015r. Odwołujący wskazali, że decyzja jest stronnicza, uwzględnia interesy inwestorów kosztem interesów osób trzecich. W szczególności podnieśli, że całkowicie pominięto wpływ inwestycji na ich posesję, co godzi w zasadę dobrego sąsiedztwa. W ich ocenie proponowana forma geometrii dachu rozbudowywanego budynku nie pozwala na zachowanie ładu przestrzennego w najbliższym sąsiedztwie. Odwołujący podkreślili, że budynek małż. L. został wybudowany z naruszeniem decyzji o pozwoleniu na budowę (jest wysunięty ok. 4m przed lico budynku odwołujących się, odległość pomiędzy budynkami wynosi ok. 90 cm.) Planowana przez małż. L. nadbudowa budynku spowoduje dalsze utrudnienia w prawidłowym użytkowaniu budynku odwołujących się, wpłynie na pogorszenie warunków użytkowania ich budynku, tj. brak nasłonecznienia elewacji południowej i wschodnie, zawilgocenie i zagrzybienie ściany południowej. SKO w [...] ww. decyzją z dn. [...] marca 2016r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał przepisy, które były podstawą prawną wydanego rozstrzygnięcia, tj. art.61 ust.1 ustawy z dn. 27 marca 2003r.o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. DZ. U. z 2015r. poz.199, dalej określana jako: "u.p.z.p.") oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (DZ. U. z 2003r. poz. 1588, dalej określane jako: "rozporządzenie z dn. 26 sierpnia 2003r."). Odnosząc powyższe przepisy do ustalonego w sprawie stanu faktycznego organ podniósł, że z wykonanej przez osobę uprawnioną analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że prawidłowo wyznaczono obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę, obszar analizowany wyznaczono na mapie o której mowa w art.52 ust.1 u.p.z.p. Z analizy tej wynika, że wokół działki inwestycyjnej znajdują się tereny przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, a także usługi i drogi publiczne. Planowana nadbudowa budynku mieszkalnego nie zmienia jego funkcji, a zatem warunek kontynuacji funkcji zostanie zachowany. Z treści analizy urbanistycznej wynika również które nieruchomości przyjęto do analizy i które z nich stanowiły odniesienie dla ustalenia parametrów i cech planowanej rozbudowy. Wobec tych ustaleń za błędne organ odwoławczy uznał zarzuty skarżących, że proponowana forma geometrii dachu nie pozwala na zachowanie ładu przestrzennego i godzi w wygląd architektoniczno- urbanistyczny oraz, że w analizie pominięto wpływ inwestycji na ich posesję. W świetle powyższych okoliczności organ stwierdził, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami, a w takiej sytuacji organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, bowiem tego rodzaju decyzja nie jest decyzją uznaniową i jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art.61 ust.1 u.p.z.p. i jest zgodne z przepisami odrębnymi, to nie można odmówić wnioskodawcy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Odnosząc się natomiast do kwestii wskazanych przez skarżących, a dotyczących nasłonecznienia elewacji ich budynku, zagrożenia zawilgoceniem i zagrzybieniem ściany południowej, organ odwoławczy wyjaśnił, że te zagadnienia zostaną rozstrzygnięte na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. przy udzielaniu pozwolenia na budowę. W postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, organ nie jest władny do rozstrzygania tego rodzaju kwestii, które są badane na etapie odrębnego postepowania administracyjnego związanego z koniecznością uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Dopiero na tym etapie przedsięwzięcie jest badane pod kątem zgodności z przepisami prawa budowlanego, w tym warunkami technicznymi, należy to do kompetencji organów architektoniczno-budowlanych. M. i Z. małż. B. pismem z dnia 15 kwietnia 2016r. złożyli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art.7, art.77, art.80 kpa przejawiające się nie przeprowadzeniem w sposób dostateczny czynności zmierzających do wyjaśnienia stany faktycznego sprawy, tj. zaniechania przeprowadzenia dowodu z dokumentacji budowlanej inwestorów dotyczących budowy ich budynku mieszkalnego, w tym z dokumentów dotyczących wykrytych nieprawidłowości w jego posadowieniu, konstrukcji dachu oraz wysunięcia lica budynku poza istniejąca linie zabudowy. Skarżący zarzucili naruszenie art.107§3 kpa oraz art.138§1 pkt.1 kpa polegające na utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji organu I instancji. W skardze podnieśli także zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędne zastosowanie art.53 ust.3 pkt.2 w zw. z art.64 ust.1 u.p.z.p. oraz naruszenie art.61 ust.1 ww. ustawy, poprzez przyjęcie, że są spełnione wszystkie warunki ustalenia zabudowy. W ocenie skarżących organ pominął fakt, że żadna z działek dostępnych od ul. [...] nie ma podobnego zagospodarowania terenu, żadna nie przekracza linii zabudowy. Tym samym według skarżących decyzja pogłębia brak poszanowania zasad "dobrego sąsiedztwa" w rozumieniu praw osób trzecich. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Stwierdziło, że zarzuty skarżących nie mogą zostać uwzględnione w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, a szczegółowa ocena co do naruszenia interesów osób trzecich, będzie miała miejsce w postępowaniu przed organami wydającymi pozwolenie na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w jej treści. W świetle art. 61 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji), dalej powoływanej jako u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie, w tym warunku, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sformułowana w powołanym przepisie zasada tzw. "dobrego sąsiedztwa" zobowiązuje do dostosowywania projektowanego sposobu zagospodarowania terenu do zagospodarowania przestrzennego już istniejącego w sąsiedztwie terenu inwestycji. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (§ 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej rozporządzenie). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Stosownie do treści § 9 ust. 2 rozporządzenia wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (§ 9 ust. 3 rozporządzenia). Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 4 rozporządzenia). Decyzja o warunkach zabudowy powinna zatem zawierać dwa integralne załączniki; jeden w postaci analizy, na którą składają się część opisowa i graficzna (§ 9 ust. 2 rozporządzenia), drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Jak wynika z akt sprawy, do decyzji Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] lutego 2016r. dołączono 3 załączniki. Załącznik nr 1 to mapa z naniesionymi danymi w postaci granic terenu objętego wnioskiem, liniami rozgraniczającymi teren inwestycji oraz zarysem budynku którego dotyczy planowana inwestycja. Załącznik nr 2 to wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. I wreszcie załącznik nr 3 to mapa, która ma obrazować ww. wyniki analizy (k. 90-96 akt sprawy). Chociaż do wyników analizy dołączono część graficzną, to jest to jednak mapa identyczna z załącznikiem nr 1, na której zaznaczono teren inwestycji, jednakże nie wyznaczono granic obszaru analizowanego, których nie da się ustalić również na podstawie części tekstowej wyników analizy zawierającej wyłącznie zestawienie parametrów planowanej zabudowy, bez właściwego wyjaśnienia przyjętych wielkości. W aktach sprawy znajdują się na str. 75-83 pisma oraz mapy dot. warunków zabudowy planowanej inwestycji, ale są to opracowania bez daty, podpisane jedynie przez mgr inż. arch. L. N., które należy kwalifikować jako projekty niezbędnych dokumentów w procedurze ustalania warunków zabudowy. Brak podstaw aby można je uznać za dokumenty urzędowe, które organ dołącza do decyzji o warunkach zabudowy. Niedołączenie do decyzji organu I instancji zarówno właściwej części tekstowej analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu, a także mapy z określeniem granic obszaru analizowanego, stanowi niewątpliwie naruszenie §3 ust.1-2 oraz §9 ust. 2-4 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 26 sierpnia 2003r. Naruszenie powyższych przepisów nie musiałoby skutkować uchyleniem wydanych w sprawie decyzji, gdyby granice obszaru analizowanego i zakres sporządzonej analizy można ocenić na podstawie części tekstowej analizy, treści samej decyzji lub innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Brak jednakże dokumentów spełniających powyższe warunki. Jak to zasygnalizowano wyżej załączniki dołączone do decyzji Wójta Gminy [...] nie zawierają mapy z wyznaczonym obszarem analizowanym, a część tekstowa analizy zawiera wyłącznie zestawienie parametrów planowanej zabudowy, bez jakiegokolwiek wyjaśnienia przyjętych wielkości. W konsekwencji naruszenia § 3 ust. 1 i 2 oraz § 9 ust. 2-4 rozporządzenia, zasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Należy podkreślić, że celem normy prawnej zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (tj. zasady dobrego sąsiedztwa) jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być zatem poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach (a nie projektach tych dokumentów) stanowiących podstawę jej przygotowania. Tylko pełna analiza umożliwia należyte skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy wobec niedołączenia do decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2016r. właściwego załącznika stanowiącego część graficzną wyników analizy, braku informacji o granicach obszaru analizowanego w części tekstowej wyników analizy oraz w treści samej decyzji, brak było możliwości ustalenia, że inwestycja objęta wnioskiem małż. L. pozostaje w zgodzie z zasadą tzw. "dobrego sąsiedztwa" Parametry wyprowadzone z analizy, a dotyczące cech zabudowy i zagospodarowania terenu, są bowiem nieweryfikowalne, co powoduje, że decyzja organu administracji wymyka się spod kontroli sądowej. Organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie, nie zareagował na te uchybienia i utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. W tej sytuacji wskazane naruszenia przepisów prawa materialnego pozostają po stronie organów obu instancji rozstrzygających w kontrolowanej sprawie. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu granice obszaru analizowanego zostaną wyznaczone na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp (§ 3 ust. 2 rozporządzenia), a wyniki analizy stanowić będą załącznik do nowo wydanej decyzji. Część graficzna wyników analizy będzie określać granice obszaru analizowanego, natomiast część tekstowa będzie zawierać dane pozwalające ustalić, czy spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W związku z powyższym Sąd na podstawie art.145§1 pkt.1 lit."a" w związku z art.135 p.p.s.a orzekł jak w pkt.1 wyroku uchylając zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzająca ja decyzje organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art.200 i art. 205§2 p.p.s.a ( pkt.2 wyroku).